中國對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造，起始于清末的戊戌維新和新政時(shí)期，但是比較全面的展開是在民國成立之后，張謇任農(nóng)商總長之時(shí)則為之打下了基礎(chǔ)。這不僅表現(xiàn)為改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的措施趨于全面，而且走上了法制化的道路，頒布了一系列的有關(guān)改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的法規(guī)，制定和實(shí)施了振興農(nóng)業(yè)的政策和措施。
    張謇在擔(dān)任民國北京政府農(nóng)商總長時(shí)，在力促工業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也十分重視改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，提出了改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代性理念。所謂傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，就是以世代相傳的生物和自然生產(chǎn)要素為基礎(chǔ)，以自給自足為目的，以封建租佃和小農(nóng)經(jīng)營為生產(chǎn)方式的農(nóng)業(yè)。這種農(nóng)業(yè)，生產(chǎn)工具簡陋，勞動(dòng)者知識貧乏，生產(chǎn)技術(shù)原始，土地和水利憑借自然，生產(chǎn)發(fā)展缺少外部刺激，生產(chǎn)方式封閉僵化，使擴(kuò)大再生產(chǎn)難以進(jìn)行，商品化程度和經(jīng)濟(jì)效益低下，勞動(dòng)力投入巨大。因而不僅不能為工業(yè)化提供大量的資本積累、廣闊的商品市場、充足的原材料和大量的勞動(dòng)力，而且不能在整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化中占有重要的地位，甚至成為現(xiàn)代化的包袱和障礙。因此，要發(fā)展工業(yè)化就必須對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)進(jìn)行現(xiàn)代化的改造。對此，張謇有比較清楚的認(rèn)識。他特別指出了兩點(diǎn)：一是工商業(yè)的發(fā)展必須要有農(nóng)業(yè)提供充足而優(yōu)質(zhì)的原材料，“農(nóng)產(chǎn)品為各種制造品之原料，不有以增殖之，則工商業(yè)之發(fā)展永無可望”。“欲求制造額之加多，必先擴(kuò)張其原料之?dāng)?shù)量，并改良其品質(zhì)”。[1]“我國家欲求商業(yè)之發(fā)達(dá)，必先求商品之增加，欲求商品之增加，必先求原料之充足。即如擴(kuò)充紡織，而吾國之產(chǎn)棉不足供也；擴(kuò)充制糖，而吾國之蔗與甜菜不足供也；擴(kuò)充織呢，而吾國之羊毛不足供也。”二是國家財(cái)政收入的增加要以農(nóng)業(yè)為本源，“財(cái)用之源，視乎稅入，稅入之源，系于農(nóng)產(chǎn)。”[2]于是，他要把對工業(yè)所采取的“保育主義”“移之于農(nóng)業(yè)”，“施之于植棉、植蔗、植甜菜、畜美利奴（美國）羊”，由政府給予獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助，“以引起其增殖改良之興味”，[3]從而改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)。其所采取的措施主要有下述幾個(gè)方面。
    第一、提倡多種經(jīng)營，獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)展工業(yè)原材料農(nóng)業(yè)，把改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與工業(yè)現(xiàn)代化密切結(jié)合在一起。上文已經(jīng)提到，張謇從發(fā)展棉紡織工業(yè)、制糖工業(yè)和毛紡織業(yè)出發(fā)，主張采取獎(jiǎng)勵(lì)措施大規(guī)模發(fā)展植棉、種蔗、種甜菜和牧羊業(yè)。他的計(jì)劃是：“每年擴(kuò)充植棉地至二十萬畝，計(jì)費(fèi)（即獎(jiǎng)勵(lì)金額）三萬元；改良棉種至一萬畝，計(jì)費(fèi)一萬元；增殖（植）制糖原料地十萬畝，計(jì)費(fèi)三萬元；改良羊種十萬頭，計(jì)費(fèi)二萬五千元。”[4]1914年4月農(nóng)商部正式頒布《植棉制糖牧羊獎(jiǎng)勵(lì)條例》，對不同的擴(kuò)充和改良者給予不同的獎(jiǎng)勵(lì)。規(guī)定：凡擴(kuò)充植棉者，每畝獎(jiǎng)銀1角；凡改良植棉者，每畝獎(jiǎng)銀3角；凡種植制糖原料者，蔗田每畝補(bǔ)助蔗苗銀3角，肥料銀6角。甜菜田每畝補(bǔ)助甜菜種銀1角，肥料銀3角；凡牧場改良羊種者，每百頭獎(jiǎng)銀30元。[5]并從鼓勵(lì)規(guī)模經(jīng)營和推廣普及出發(fā)，擬采取視養(yǎng)植規(guī)模之大小及養(yǎng)植者之不同而實(shí)行遞增獎(jiǎng)金和重獎(jiǎng)農(nóng)家養(yǎng)植的辦法。他指出：“希望農(nóng)牧產(chǎn)之發(fā)達(dá)，必主乎多數(shù)。但大農(nóng)與小農(nóng)、多數(shù)與少數(shù)之收效，有難易之不同，則獎(jiǎng)勵(lì)率即不能無高下之差異，今更說明于下：擴(kuò)充棉產(chǎn)，獎(jiǎng)重大農(nóng)，非大農(nóng)不能有此擴(kuò)充能力，故就所擬獎(jiǎng)率平均之。萬畝之獎(jiǎng)為千元，合每畝一角；五萬畝、十萬畝之獎(jiǎng)，合每畝一角二分；二十萬畝之獎(jiǎng)，合每畝一角五分。改良棉產(chǎn)，獎(jiǎng)重小農(nóng)，小農(nóng)之致成績也難，而開通風(fēng)氣也普。故個(gè)人之獎(jiǎng)，每畝二元；農(nóng)會(huì)、農(nóng)校等之獎(jiǎng)，每畝一元五角；至公司則專事于此，成績更易，故每畝獎(jiǎng)一元。擴(kuò)充改良制糖之原料，利在大農(nóng)，故獎(jiǎng)率之遞增，與擴(kuò)充棉產(chǎn)略同。牧場之改良美利奴羊，少數(shù)之繁殖難，多數(shù)之繁殖易。故改良三百頭之獎(jiǎng)，每頭合三角三分零；改良一千頭者，每頭獎(jiǎng)三角；改良一千五百頭者，每頭獎(jiǎng)二角六分零；改良二千頭者，每頭獎(jiǎng)二角五分。”[6]充分體現(xiàn)了其獎(jiǎng)勵(lì)政策的科學(xué)性、系統(tǒng)性和嚴(yán)密性。
    張謇所提倡的農(nóng)業(yè)多種經(jīng)營還包括林木業(yè)。他認(rèn)為，證諸國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，林木業(yè)的興衰與否，不僅關(guān)系到農(nóng)業(yè)的水利條件和生態(tài)環(huán)境，而且關(guān)系到某些工業(yè)的原材料供給，“今我國各地大林，采伐殆盡，童山濯濯，所在皆是。非獨(dú)電桿路枕，購自外洋，即民間構(gòu)造，亦不盡為華產(chǎn)。”[7]為著改變這種況，1914年11月3日，農(nóng)商部頒布中國有史以來的第一部《森林法》，規(guī)劃在黃河、長江、珠江上游地區(qū)營造保安林，以“預(yù)防水患”、“涵養(yǎng)水源”、改善“公眾衛(wèi)生”、保護(hù)“航行目標(biāo)”、“利便漁業(yè)”、“防蔽風(fēng)砂”等治理水利和改善生態(tài)環(huán)境；并獎(jiǎng)勵(lì)造林，“個(gè)人或團(tuán)體，愿承領(lǐng)官荒山地造林者，得無償給予之”，“自承領(lǐng)之日起，得免五年以外，三十年以內(nèi)之租稅”。[8]1915年6月30日頒布的《森林法施行細(xì)則》和《造林獎(jiǎng)勵(lì)條例》，更具體地規(guī)定了提倡和獎(jiǎng)勵(lì)造林的辦法，對造林在200畝至3000畝以上，并成活滿5年以上者，分五級給予四等至特等的榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)；另特別規(guī)定：“凡經(jīng)營特種林業(yè)，于國際貿(mào)易有重大關(guān)系者，或勝造船筑路等各種大工程之用者，農(nóng)商部認(rèn)為有補(bǔ)助之必要時(shí)，得按其面積株數(shù)，核給獎(jiǎng)金。”[9]顯而易見，這些獎(jiǎng)勵(lì)政策，不僅旨在提倡農(nóng)業(yè)的多種經(jīng)營，而且旨在為工業(yè)開發(fā)和提供原材料，為農(nóng)業(yè)改善生態(tài)環(huán)境。
    第二、主張以科學(xué)的手段改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，提倡科學(xué)興農(nóng)，改良和引進(jìn)優(yōu)良品種，為工業(yè)發(fā)展提供充足、適用、優(yōu)質(zhì)的原料。張謇提倡農(nóng)業(yè)的多種經(jīng)營，不是一般的推廣種植面積，而是采取了科學(xué)的態(tài)度和方法。在推廣種植面積時(shí)，以是否有適宜的自然地理環(huán)境為依據(jù)。對棉花、甘蔗、甜菜的種植區(qū)域規(guī)定為：“植棉區(qū)域：直隸、山東、江蘇、浙江、安徽、江西、湖南、湖北、山西、河南、陜西等省。植蔗區(qū)域：廣東、廣西、福建、江西、四川、云南、貴州等省。甜菜試種區(qū)域：奉天、吉林、黑龍江、直隸、山西等省。植棉區(qū)域、植蔗區(qū)域，每省以若干縣為適宜植棉植蔗之地，由農(nóng)商部派員會(huì)同各該省地方官分別勘定之。”然后才由地方官“設(shè)法招墾，擴(kuò)充植棉植蔗。”[10]
    對于農(nóng)業(yè)病蟲害，張謇力圖采用科學(xué)的方法防除之。1914年3月18日，農(nóng)商部向各省區(qū)發(fā)出征集植物病蟲害及防除病蟲害科學(xué)方法的訓(xùn)令，同時(shí)頒發(fā)《征集植物病害規(guī)則》和《征集植物害蟲規(guī)則》，力圖通過科學(xué)的調(diào)查研究，采取科學(xué)的方法除害滅病。其訓(xùn)令指出：“在昔，科學(xué)未明，往往驟遇天災(zāi)，諉為大數(shù)，徒事祈禳，何補(bǔ)兇荒。惟我國于病蟲害一事，向少研究，霉菌檢查及植物組織、解剖等事，既非預(yù)習(xí)于平時(shí)，自難收效于頃刻。前于本部直轄農(nóng)事試驗(yàn)場，特設(shè)病蟲害科，采用歐美成法，實(shí)地研究，辦理以來，確有成績。顧茲事體大，尤需全國一致進(jìn)行，辦理始能有效。”因此，特向全國征集病蟲害，以備檢查研究。“再，各省農(nóng)事試驗(yàn)場、農(nóng)學(xué)校等，如于此項(xiàng)科學(xué)，夙所研究，獲有成績，仰飭隨時(shí)報(bào)部”，[11]以備推廣。
    張謇在推廣農(nóng)業(yè)多種經(jīng)營的同時(shí)更重視農(nóng)林牧品種的改良。1914年2月28日，他總結(jié)古今中外農(nóng)業(yè)興衰之由，指出改良品種的重要性說：“我國自古重農(nóng)，米麥生產(chǎn)之額，甲于世界。比因四方擾，災(zāi)頻聞，農(nóng)耕事業(yè)漸次衰敗。重以民知蒙昧，墨守舊法，于選種、保種、傳種之事，恝置不理，佳種日趨劣敗，產(chǎn)品安望精良。按查泰東西各國，販賣種子，特設(shè)專所，歲時(shí)比較，留強(qiáng)汰弱，公私兩便，益實(shí)多。我國此種營業(yè)機(jī)關(guān)尚未成立，良窳雜糅，迄無標(biāo)準(zhǔn)。本部任提倡農(nóng)事之責(zé)，亟應(yīng)先事籌思，藉收后效。”隨即向各省區(qū)發(fā)出命令，廣泛征集良種，要求各省將所屬“每縣所產(chǎn)稻、小麥、大麥，每種采集一份，寄送本部”，交由各農(nóng)事試驗(yàn)場擇優(yōu)培育，“為傳播良種之準(zhǔn)備”。[12]
    上文已經(jīng)提到的由農(nóng)商部開辦各種試驗(yàn)場，其主要任務(wù)就是從事優(yōu)良品種的征集、引進(jìn)、培育、試植、試養(yǎng)和傳播。如棉業(yè)試驗(yàn)場，“得將歷經(jīng)試驗(yàn)成績優(yōu)良之棉種，分給民間種植”；“每年應(yīng)征集民間新收獲之棉產(chǎn)物，開棉業(yè)品評會(huì)一次”；種畜試驗(yàn)場的技術(shù)員所掌管的事項(xiàng)有：“家畜繁殖改良”、“純良種畜養(yǎng)護(hù)”、“中外畜種比較試驗(yàn)”、“種畜品評會(huì)”等。[13]林業(yè)試驗(yàn)場則在開辦的當(dāng)年，就“輸入新種，培育苗木，移栽洋槐七十余萬株。此后每年即有六七十萬之苗木，或擇地移栽，或分配民間。”[14]各農(nóng)事試驗(yàn)場還聘請“勤樸堅(jiān)實(shí)、諳習(xí)農(nóng)事、經(jīng)營業(yè)務(wù)在二十五年以上者”，擔(dān)任“勸農(nóng)員”，分赴各地，從事“巡回演講、分布苗種、教用農(nóng)具、調(diào)查天災(zāi)蟲害和其他改良農(nóng)事一切事項(xiàng)”，[15]以此傳播農(nóng)業(yè)科學(xué)知識和耕作技術(shù)，推廣良種和新式農(nóng)具，促進(jìn)農(nóng)業(yè)改良。而且特別重視優(yōu)良品種的引進(jìn)，除了要求各級政府所辦的農(nóng)事試驗(yàn)機(jī)構(gòu)應(yīng)以引進(jìn)和試驗(yàn)優(yōu)良品種為主要任務(wù)之外，還鼓勵(lì)地方和民間選用和引進(jìn)優(yōu)良品種。有關(guān)植棉、種蔗和牧羊的條例規(guī)定：擴(kuò)充植棉，宜選細(xì)子未核及其他優(yōu)良之棉種；改良植棉，宜選埃及或美洲之棉種；甜菜種宜采之德國；甘蔗種宜采之爪哇；羊種宜采美利奴羊。[16]“改良羊種者，自第一傳起至完全改良種，每傳均得適用植棉制糖牧羊獎(jiǎng)勵(lì)條例之規(guī)定獎(jiǎng)勵(lì)，并得并計(jì)之。”[17]《植棉制糖牧羊獎(jiǎng)勵(lì)條例》中所規(guī)定的各種獎(jiǎng)勵(lì)措施，對品種改良的獎(jiǎng)勵(lì)力度大于對擴(kuò)種擴(kuò)養(yǎng)的獎(jiǎng)勵(lì)力度，如對“改良植棉者”的獎(jiǎng)勵(lì)是“擴(kuò)充植棉者”的3倍；對牧羊業(yè)的獎(jiǎng)勵(lì)只獎(jiǎng)勵(lì)“改良羊種者”。對于植樹造林則要求全國各地試植外國優(yōu)良樹種，通告各省說：“據(jù)本部林藝試驗(yàn)場詳稱：德國槐樹，生長迅速，效用宏多，本場開辦后，曾由青島購取樹種，先行試種。以久經(jīng)荒廢之區(qū)，適值半載亢旱之候，尚能生活十之八，樹形之發(fā)育，亦極暢旺。本場為預(yù)備推廣造林起見，本年復(fù)在德國訂購此項(xiàng)槐樹種七百余磅，現(xiàn)已轉(zhuǎn)運(yùn)到京。除本場播種外，尚存三百余磅。各地方似均宜相地選種，育苗、造林，為十年樹林之計(jì)。希即轉(zhuǎn)發(fā)各屬各農(nóng)林業(yè)機(jī)關(guān)，依法種植，以資試驗(yàn)，而溥利源。”[18]
    第三、制定墾荒條例，劃一墾荒辦法，鼓勵(lì)人民墾荒，擴(kuò)大種植面積。開墾荒地，雖然不能說完全是一種改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的措施，但是從民國初年的時(shí)代背景和張謇所提出的墾荒政策來說，已帶有一定的現(xiàn)代化意義。中國的歷史進(jìn)入到民國初年時(shí)，隨著人口的增加和工商業(yè)的發(fā)展，一方面是人均耕地面積逐漸減少，另一方面是糧食及各種農(nóng)副產(chǎn)品愈益不能滿足人民生活和工業(yè)原材料和出口貿(mào)易的需要，于是增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量便更加成為工商業(yè)乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先決條件之一，這在張謇的關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)多種經(jīng)營的主張中已有所談及，也已是眾所周知的事情。增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的途徑，除了改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，提高單位面積產(chǎn)量之外，另一種重要途徑無疑就是擴(kuò)大農(nóng)作物的種植面積，要擴(kuò)大種植面積，則唯有開墾荒地。同時(shí)，張謇所提出的鼓勵(lì)開墾荒地的政策、措施和方式，也在很大程度上改變了傳統(tǒng)的做法。在鼓勵(lì)墾荒政策帶動(dòng)下而出現(xiàn)的農(nóng)墾公司，則具有資本主義大農(nóng)業(yè)的經(jīng)營性質(zhì)，并在一定程度上發(fā)揮了中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推廣站作用。
    張謇對開墾荒地之事向來非常重視，早在清末時(shí)他自己就創(chuàng)辦了通海墾牧公司，從事于鹽堿地的開墾事業(yè)。出任農(nóng)商總長后，他力圖把開墾荒地的事業(yè)推向全國，竭力主張開放國有荒地供人民開墾，熱情支持地方政府的墾荒事業(yè)。他指出：“竊惟國家富力之消長，恒以物產(chǎn)之衰旺為樞機(jī)。居今日而欲救貧，道莫要于墾荒，而尤以先行整理官荒，為入手時(shí)一定不移之辦法。吾國幅員遼闊，國有荒地甚多，如克逐加清理，一律招人領(lǐng)墾，則非特地?zé)o曠土，目前可消納游民，而將來墾熟升科，并足增國家收入。”[19]尤其重視東北和西北邊疆地區(qū)的墾荒事業(yè)，認(rèn)為開墾邊荒，除了具有開墾一般荒地所具有的意義外，還具有移民實(shí)邊，保衛(wèi)國土的特殊意義。對于開墾黑龍江荒地，他指出：“黑龍江荒地廖漠，沿邊尤甚。俄日兩國殖民漸盛，收天產(chǎn)之利，蝕主國之權(quán)。而我國之人反罕有至其地者。鄰人乘虛而入，主人以待之，久之將為彼族所盤踞，危險(xiǎn)滋甚。”[20]對于開墾蒙古荒地，他認(rèn)為有如此5大利益：“盡除前清理藩院所施于蒙一切之苛例，予所欲而去其所惡，借以聯(lián)絡(luò)蒙情，使不誘于外物，一利也；邊內(nèi)外貧苦人民得享墾地之利，以殖生計(jì)，二利也；地辟民聚則邊自實(shí)，不致召空穴來風(fēng)之痼，三利也；因蒙漢之墾務(wù)，于水利區(qū)劃等事，政府稍扶助之，使易成立，而亦可稍其費(fèi)以增歲入，四利也；我政府助其經(jīng)營，使蒙人知感，足以收共和統(tǒng)一之真際表示以對外，五利也。”并要求袁世凱明令宣布：“破除舊例，別布新規(guī)，為蒙民之保障，使受開放之益，而無攘奪之患。”[21]竭力主張通過開墾邊荒，實(shí)現(xiàn)移民實(shí)邊的邊防戰(zhàn)略。
    開墾荒地，擴(kuò)大耕地面積，自清朝前中期開始，到19世紀(jì)末20世紀(jì)初，已開始實(shí)行以官方屯墾為主的全面墾荒政策，但尚缺少統(tǒng)一的辦法，弊端叢生。中華民國成立后，北京民國政府曾于1912年9月30日公布《農(nóng)政綱要》31條，但其中直接有關(guān)墾荒的條文只有4條，亦比較簡略，只是提出了“移民東北、西北，開辟官荒”，“提倡國民移墾”的原則。[22]直至張謇出任農(nóng)商總長后，為了進(jìn)一步開辟地利，鼓勵(lì)承墾，認(rèn)為必須制定統(tǒng)一的墾荒辦法，他指出：“竊以各省國有荒地，亟宜招人承墾，以辟地利。惟查此項(xiàng)荒地，向無一定辦法。今民國肇建，凡關(guān)于土地事宜，俱應(yīng)厘定規(guī)條，俾資遵守。”[23]隨即在考察調(diào)查全國荒地的基礎(chǔ)上，制定頒布了中國第一個(gè)比較完整的墾荒條例，即1914年3月頒布的《國有荒地承墾條例》29條，[24]接著又于7月和11月先后頒布了《國有荒地承墾條例施行細(xì)則》18條、《邊荒承墾條例》24條。[25]這些條例比較具體地規(guī)定了鼓勵(lì)墾荒的政策和辦法，較之以往的墾荒政策和管理辦法有很大的進(jìn)步，并表現(xiàn)了一定的科學(xué)性，具體而言主要有下述幾點(diǎn)：
    一是界定了可墾荒地的范圍。根據(jù)這些條例規(guī)定：國有荒地種類為：江海山林新漲及舊廢無主未經(jīng)開墾的土地，包括江河湖海涂灘地、草地或樹林地，以及鹵斥地、砂磧地等。邊荒范圍為：直隸邊墻外，奉天東北邊界，吉林邊界，黑龍江、山西邊墻外，陜西邊墻外，甘肅邊墻外，新疆、廣西、川滇邊界。這些荒地的種類和范圍顯然是那些尚無利用和人煙稀少地區(qū)的荒地，開墾這些荒地，不僅將變廢地為良地，增加耕地面積，而且將帶動(dòng)人口稠密地區(qū)的人民向人口稀少地區(qū)遷徙，既可收移民實(shí)邊之效，又可使人口區(qū)域分布趨向合理化。
    二是明確了承墾者的資格和責(zé)任。凡有中華民國國籍者，無論其為個(gè)人、為法人、為團(tuán)體，均可依法承墾。一旦承墾以后，承墾者必須作出開墾的計(jì)劃，如需要明確陳報(bào)：一切關(guān)于堤岸溝渠規(guī)劃建設(shè)之概要；經(jīng)營農(nóng)業(yè)之主要事項(xiàng)，或種谷或畜牧或種樹；開墾經(jīng)營的若干事項(xiàng)；預(yù)擬建閘、堤渠、疆里工程及竣墾年限。在無特殊情況下，必須按照規(guī)定的相關(guān)年限完成開墾計(jì)劃；必須每年向主管官署報(bào)告開墾進(jìn)度；必須在第一年內(nèi)從事實(shí)際開墾；不得擅自繼承和轉(zhuǎn)移承墾權(quán)。否則全部或部分撤銷其承墾權(quán)和沒收承墾保證金。其用意顯然在于預(yù)防弄虛作假，提高開墾的實(shí)際效力。
    三是規(guī)范了承墾的程序。有關(guān)條例詳細(xì)規(guī)定了不同承墾者需辦理的不同承墾手續(xù)；承墾不同面積荒地需繳納的不同承墾保證金和竣墾年限；承墾不同種類荒地需繳納的不同承墾地地價(jià)；不同違例行為的不同懲罰等。盡力避免以往那種“承種之人，類多控造戶名，包攬大段，甚有私售荒照，于外人情弊”[26]等類營私舞弊事情的發(fā)生。
    四是采取了經(jīng)濟(jì)鼓勵(lì)措施。張謇制定頒布這些墾荒條例的基本原則是鼓勵(lì)墾荒。為鼓勵(lì)承墾，荒地以肥瘠不同分五等優(yōu)惠定價(jià)，一般荒地，最高每畝1元5角，最低每畝3角；邊荒，最高每畝3角，最低每畝5分，以此鼓勵(lì)承墾貧瘠的荒地。對按時(shí)竣墾者，如數(shù)退還承墾保證金。對提前竣墾者，減收其地價(jià)，承墾一般荒地者，從提前1年至提前6年逐年分等減收原定地價(jià)的5%至30%；承墾邊荒者，從提前1年至提前10年逐年分等減收原定地價(jià)的10%至60%，以此鼓勵(lì)大規(guī)模高效益的開墾。
    此外，張謇還高度重視和積極支持商人集資成立農(nóng)墾公司從事現(xiàn)代性的“大農(nóng)”墾荒。他曾致函黑龍江省省長說：“如黑、吉荒地，非大農(nóng)不足以收宏效，昔見江（黑龍江）省所定墾地規(guī)劃之圖，與美（國）制及仆于鄉(xiāng)里所營者（通海墾牧公司）大同，似即于小農(nóng)領(lǐng)地時(shí)，亦必為之稍稍經(jīng)劃而指導(dǎo)之，無害于大農(nóng)之進(jìn)行，乃為至善。”[27]當(dāng)有張謇已故友人之子浙江人蔣汝藻、廣東商人鄭觀應(yīng)之侄鄭潤昌等中國商人與美國農(nóng)學(xué)家巴倫所辦之東益公司合作開墾黑龍江荒地時(shí)，他給予了積極的支持，認(rèn)為：“蔣汝藻、鄭潤昌等，在黑龍江湯原縣地方購置土地，用大農(nóng)法開墾，因與東益公司訂立雇傭代墾合同。其法系中國人為地主，美國人為代墾人，純系雇傭性質(zhì)。中國人為地主而資力不足，外國人有資力，又有技術(shù)，而不能為地主，非合并而利用之，無以收化荒成熟之效。且有大農(nóng)以招徠移民，則國家不費(fèi)經(jīng)濟(jì)而邊境自臻充實(shí)，在經(jīng)濟(jì)行政上尤為得策。”[28]
    上述這些條例和規(guī)則的制定頒行，初步奠定了民國時(shí)期的墾荒政策。此后歷屆政府雖然又制定頒布了一些有關(guān)鼓勵(lì)墾荒的政策和條例，但大多是在修訂張謇任職時(shí)期所頒行的有關(guān)條例的基礎(chǔ)上而形成的。如1928年，南京國民政府在調(diào)整鼓勵(lì)墾荒政策時(shí)，仍將張謇所制定的《國有荒地承墾條例》核準(zhǔn)，繼續(xù)作為墾荒管理的具體措施實(shí)施。[29]
    這些條例頒布以后也得到了較好的實(shí)施，有力地推進(jìn)了農(nóng)墾事業(yè)的發(fā)展。些條例不僅促進(jìn)了耕地面積的拓展和邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)業(yè)開發(fā)，而且為新式農(nóng)墾公司的產(chǎn)生和發(fā)展提供了條件，從而使中國的農(nóng)墾事業(yè)從民國初年起開始進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期，不僅繼續(xù)了原有的官方屯墾制度，而且民間的經(jīng)營性農(nóng)墾進(jìn)一步發(fā)展，農(nóng)墾公司大量增加，私人的農(nóng)墾活動(dòng)亦益趨活躍，形成了官墾、商墾和私墾并起的局面。如在東北地區(qū)，從民國初年起就大興墾荒事業(yè)，大量放墾國有荒地，并采取鼓勵(lì)措施吸引關(guān)內(nèi)人民前來墾荒。在西北地區(qū)，鼓勵(lì)開墾皇家圍場和荒地，1915年在綏遠(yuǎn)設(shè)立墾務(wù)總局，開辦官墾。在東南沿海地區(qū)，灘涂開墾事業(yè)在民國政府的支持下快速發(fā)展起來，1914年財(cái)政部設(shè)立淮海墾務(wù)局，把農(nóng)墾的范圍從通海地區(qū)推廣至其他地區(qū)。[30]
    新式農(nóng)墾公司，亦從民國初年起進(jìn)入比較興盛的階段。據(jù)農(nóng)商部的統(tǒng)計(jì)，1913~1920年間，歷年實(shí)存農(nóng)墾公司數(shù)均少于1912年的171家，資本總額則較之1912年的635萬元多少不一，[31]公司數(shù)最多的是1913年142家，最少的是1920年83家；資本總額最少的是1914年495萬元，最多的是1920年4114萬元。[32]農(nóng)商部的民國以后統(tǒng)計(jì)數(shù)字，由于各省填報(bào)數(shù)字不全，與當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況相差很大。據(jù)其他有的關(guān)記載，蘇北地區(qū)在1914~1920年間先后約有40家農(nóng)墾公司成立；廣西在1912~1916年間成立的農(nóng)墾公司有64家；東三省在1913~1920年間創(chuàng)辦的農(nóng)墾公司多達(dá)137家，實(shí)收資本總額為1580余萬元；福建省自民國后“農(nóng)墾公司接連出現(xiàn)”，1916年時(shí)有主要農(nóng)墾公司16家。[33]僅這3個(gè)省區(qū)1920年之前的農(nóng)墾公司就已有257家，如果加上其他地區(qū)，那么農(nóng)墾公司的數(shù)量應(yīng)當(dāng)更多，較前有明顯增加，資本額和開墾規(guī)模亦有明顯擴(kuò)大。這些農(nóng)墾公司大多在不同程度上采用了資本主義大農(nóng)業(yè)的經(jīng)營方式，對中國農(nóng)業(yè)的經(jīng)營方式的改變、商品化和多種經(jīng)營的發(fā)展、生產(chǎn)技術(shù)的提高都起到了一定的引導(dǎo)作用。如它們的經(jīng)營方式，或由公司統(tǒng)一雇工生產(chǎn)；或?qū)⑼恋胤謩澴馀c包工頭組織生產(chǎn)；或?qū)⑼恋刈饨o佃農(nóng)耕作；或?qū)ㄊ斓耐恋爻鍪邸Ｋ鼈兊纳a(chǎn)目的主要是為了出售產(chǎn)品，牟取盈利，其經(jīng)營種類包括植棉、蠶桑、樹藝、茶葉、牧畜、糧食、養(yǎng)蜂等。它們的生產(chǎn)技術(shù)比較先進(jìn)，或采用良種；或施用化肥；或購置耕作機(jī)械。它們還把自己所培育的優(yōu)良品種，所采用的生產(chǎn)技術(shù)，向社會(huì)推廣，并以其種植經(jīng)濟(jì)作物所取得的效益影響附近地區(qū)的農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)的多種經(jīng)營。[34]
    上述張謇的以科學(xué)技術(shù)改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的各項(xiàng)措施，雖然因其農(nóng)商總長任期有限，加之政府支持乏力，使之實(shí)行得極為有限。如《植棉制糖牧羊獎(jiǎng)勵(lì)條例》，因政府財(cái)政困難，沒能認(rèn)真貫徹執(zhí)行；農(nóng)商部的設(shè)立棉糖林牧等試驗(yàn)場的計(jì)劃，因經(jīng)費(fèi)不足，只好由原計(jì)劃的11所減至7所；有些省區(qū)設(shè)立農(nóng)業(yè)試驗(yàn)場的計(jì)劃，也因經(jīng)費(fèi)無著而不得不“從緩開辦”，即使是已經(jīng)開辦者，亦受經(jīng)費(fèi)不足的制約，難以充分開展工作；[35]更沒有力量用足夠的經(jīng)濟(jì)手段資助和激勵(lì)民間采用先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)。但是張謇所提出的改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的主張、政策和法規(guī)條例，為此后的社會(huì)各界和政府所繼承發(fā)展，逐漸付之實(shí)踐，從而開啟了民國時(shí)期農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的新氣象，指出了民國時(shí)期農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展方向發(fā)展以經(jīng)濟(jì)作物為主體的多種經(jīng)營，提高農(nóng)產(chǎn)品商品化程度；采用以培育良種和機(jī)械耕作為主體的科學(xué)耕作技術(shù)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率；移民墾荒擴(kuò)充耕地，發(fā)展經(jīng)營性農(nóng)業(yè)。民國時(shí)期的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，基本上是沿襲著張謇所指出的這一方向走下去的。！~！
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