政府
元代政府結(jié)構(gòu)的形成發(fā)生在忽必烈（世祖，1260—1294年在位）統(tǒng)治期間。盡管有元一代政府組成機構(gòu)的功能與形成一直在變動之中，但忽必烈時創(chuàng)建的政府官僚機構(gòu)的基本組成因素一直保持到1368年元朝結(jié)束。
在政府的創(chuàng)建中，忽必烈本人提出了許多新的設(shè)想。為了創(chuàng)造一個反映各種文化的官僚系統(tǒng)，他注意聽取漢人、契丹人、女真人、畏兀兒人、吐蕃佛教徒以及蒙古人的建議。元朝官僚機構(gòu)所用的正式名稱可能會導(dǎo)致這樣的結(jié)論：忽必烈不過是建立了一個近于純漢化結(jié)構(gòu)的政府。但實際上，元朝官僚機構(gòu)是由各種不同的政治與文化因素相混合而組成的。即使是元朝官僚機構(gòu)中的“純漢”因素，也能追溯到契丹人的遼朝、女真人的金朝以及漢人的唐、宋各朝政府。
在忽必烈早期朝廷中影響最大的漢人是劉秉忠（1216—1274年）。劉秉忠是禪宗佛教徒，是蒙古皇帝的心腹。在劉秉忠與王鶚（1190—1273年）、姚樞（1201—1278年）、許衡（1209—1281年）等一小批漢人謀士的指導(dǎo)下，在忽必烈朝的最初十年內(nèi)，建立了政府的中央行政機構(gòu)。盡管蒙古人傾向于將權(quán)力賦予軍隊，但他們在中國還是創(chuàng)立了一個自成體系的文職官僚系統(tǒng)。在忽必烈統(tǒng)治時就形成的元朝文官機構(gòu)的最上層是中書省。雖然窩闊臺（太宗）于1231年首創(chuàng)中書省，但如同元朝政府大多數(shù)機構(gòu)一樣，只是在忽必烈統(tǒng)治下，中書省才有了十分明確的權(quán)限。中書省是整個文官官僚機構(gòu)的神經(jīng)中樞。在元朝的組織結(jié)構(gòu)中，就聯(lián)系與控制方面而言，其大多數(shù)部門都最終對中書省負責(zé)。例如，軍隊將領(lǐng)與監(jiān)察系統(tǒng)的高級官員以外的人寫的所有奏折都要通過中書省送呈皇帝。反過來，中書省也有權(quán)薦舉官員，草擬詔書，并奏請皇帝批準(zhǔn)。除了作為聯(lián)絡(luò)中心外，中書省事實上對帝國范圍內(nèi)所有的文職官員的任命都有控制權(quán)。但是，軍隊、監(jiān)察、宣徽院、宣政院和世襲的投下的職位則通過它們各自的系統(tǒng)來進行。
在元代不同時期，還建立過尚書省，結(jié)果被廢置。但元朝從來沒有運用過唐代存在過的三省制度，即尚書省、中書省和門下省。僅依賴一省而不是三省，并不能作為元代政府中央集權(quán)的象征。很多其他因素都不利于中央集權(quán)。明顯的有，軍事官僚機構(gòu)侵犯文官權(quán)限范圍的趨勢；處于政府正常控制之外的那些半自治的投下的存在；以及地區(qū)與地方官員無視聯(lián)絡(luò)與控制的金字塔結(jié)構(gòu)，而給自己留下了很大的活動空間。
中書省的最高長官是中書令，在忽必烈朝這一職位由皇太子充任。由于有元一代中書令一職經(jīng)常空缺，中書令以下的兩個官員右丞相與左丞相事實上成了帝國職務(wù)最高的長官。他們直接控制六部——吏部、戶部、禮部、兵部、刑部和工部。
在忽必烈時代正式建立起來的六部之中，吏部也許是最有影響的，因為它有任命全部帝國文官的功能。那些與普通百姓有直接接觸的地方文官們定期由吏部進行考評，決定其晉升、降職或遷調(diào)。這些被任命的官員，其任期應(yīng)該是30個月（若在京）或三年（若在行省），但在制度的實際執(zhí)行中，常出現(xiàn)任期長得多的例子。
戶部掌管人口統(tǒng)計、賦稅記錄、國家財政、鈔幣以及官府制造業(yè)。戶部的一個最重要的職責(zé)是對元代典章中有關(guān)紙鈔的詳細規(guī)定加以實施。由于元政府下定決心在帝國范圍流通紙鈔，印刷與管理紙鈔的程序是相當(dāng)粗放式的。政府對此深為不安，這可以從偽造紙鈔要判處死刑這一事實得到證明。就政治與經(jīng)濟的權(quán)力而言，禮部的權(quán)限比吏部、戶部窄得多。宮廷儀式、音樂、聚會和祭祀等由禮部各部門負責(zé)，此外還有諸如追封廟號、供應(yīng)御膳、制造玉璽之類事宜。但禮部的權(quán)力不僅僅限于宮廷禮儀，它還延伸到制定限制浪費的法令以及婚喪儀式等等這些在一定程度上影響到普通百姓生活的方面。而且，禮部負責(zé)支持元代中國所有不同民族實行各自的禮儀的權(quán)利，別的民族不必向漢族標(biāo)準(zhǔn)看齊。例如，畏兀兒人被要求按照自己的禮儀行喪；如果他們無視自己的風(fēng)俗而按漢人風(fēng)俗行喪，他們的財產(chǎn)就會被沒收。六部之中的兵部最不重要，因為元代真正的軍事權(quán)力在樞密院。1263年建立的樞密院，是一個獨立的最高軍事機構(gòu)，而兵部僅是文職官僚機構(gòu)中書省的下屬部門。《元史·兵志》在敘述元代軍事組織機構(gòu)時甚至不提兵部，僅說“立樞密院以總之”兵部的主要職責(zé)是管理軍屯人口、驛站人事，調(diào)撥軍事所需牲畜，并監(jiān)督驛站的供應(yīng)。但是到了1320年，兵部對驛站的管轄權(quán)轉(zhuǎn)給了通政院，通政院是1276年成立的獨立于軍事系統(tǒng)之外的專門綜理驛站事務(wù)的機構(gòu)。總之，兵部的無權(quán)反映了蒙古人不愿意將他們的軍事建制置于政府的文官機構(gòu)之下。將權(quán)力放在樞密院，元統(tǒng)治者就能夠?qū)④娛率聞?wù)與文官系統(tǒng)區(qū)別開來，對文官保密。事實上，《元史》對樞密院的描寫，一開頭就說它“掌天下兵甲機密之務(wù)”刑部的職責(zé)在于起草刑法政令，復(fù)審涉及死刑的案例，登記罪犯家屬與注冊沒收物品。與以前的朝代相比，元代刑部的地位更為重要，因為它取代了以往大理寺的案件復(fù)審權(quán)。大理寺是在北齊和隋朝創(chuàng)建的，是全國最高的司法機關(guān)，而元朝卻沒有大理寺。從1283年至1285年很短的一段時間里大理寺曾僅僅在名義上存在過，實際上是臨時代替了都護府。元代司法系統(tǒng)中刑部地位很高，但其權(quán)力并未延伸到與蒙古人和畏兀兒人有關(guān)的案件中。大宗正府審斷涉及蒙古人的案件，而有關(guān)畏兀兒人與其他色目人的案子則由都護府審斷。不同的民族按照各自的法律與風(fēng)俗來判決。六部中的第六個是工部。其職責(zé)是監(jiān)管官府作坊，修筑城堡，選調(diào)國家工匠，銓選工匠官，征募政府工程所需勞力。
自隋唐以來，六部一直是傳統(tǒng)的中國中央政府的一部分。因此元朝六部的存在往往給人造成一種印象，元朝官僚行政機構(gòu)是漢化了的。但是從這些部的實際功能中，卻反映出蒙古人是如何按照其優(yōu)先考慮與方針而將這些機構(gòu)進行了改造。例如，兵部的架空以及對刑部管轄權(quán)的限制就是蒙古人進行改制的例子。
蒙古人的地方行政管理與標(biāo)準(zhǔn)的中國地方行政管理差別頗大。蒙古人大量運用分支機構(gòu)，在類似中央機構(gòu)的名稱前加上前輟詞“行”字，建立起行中書省或行省以及行樞密院。蒙古人不是內(nèi)亞民族中第一個依靠行政分支來統(tǒng)治帝國的。三國時期（公元220—264年）的魏首先使用“行臺”這一術(shù)語，指的是地方軍事管理機構(gòu)，這些機構(gòu)都是臨時設(shè)置的。在元代，行政機關(guān)的分支有長久與臨時兩種類型。永久性的行中書省（或稱行省）總共有11個，是在忽必烈時期正式建立的，為的是進行行政區(qū)的管理，撫綏邊疆地區(qū)，管理漕運，在地區(qū)一級全面負責(zé)軍、政事務(wù)。在聯(lián)絡(luò)與控制的結(jié)構(gòu)中，行中書省直接聽命于中書省。開始，在忽必烈繼位之前的幾十年中，蒙古人還處在安定華北的過程中，一些兼管軍、政的長官被稱為行省，但是這些人的實際職責(zé)并未以條例固定下來。前忽必烈時期，這些行省的官稱有時可以與達魯花赤及留守互換。盡管在忽必烈時代軍民分治得到鞏固，但在行省一級軍政管轄是合一的。行省對國內(nèi)戍軍的大部分都有統(tǒng)帥權(quán)，但在緊急軍事情況下要臨時設(shè)置行樞密院統(tǒng)管軍隊。
至少在1287年與1309年，行中書省兩次在短期內(nèi)被稱為行尚書省，以后又恢復(fù)其本來的名稱。這種名稱的變換在元代制度史上是很典型的。我們可以斷定的是，這種機構(gòu)名稱的改換，通常沒有伴隨著實際功能的變動。
一些歷史學(xué)家曾強調(diào)行中書省對中書省的獨立與自主，但元代史料卻很少有材料來證實這一觀點。在敘述行中書省的職責(zé)與機構(gòu)時，《元史》間接提到它們有權(quán)根據(jù)需要任命自己的書吏、通事、知印、宣使以及衙門中的其他一些低級人員，但還沒有證據(jù)說明行省進而對級別較高的或者更重要的行政官員有任命權(quán)。元代文官政府與早先的中國文官政府的不同之處在于京都以下的多層次政府機構(gòu)以及這些機構(gòu)中文官官職的冗雜。這樣，行省以下依次為：道、路、散府或府、州、縣，以及路或府之下被稱為錄事司的特別區(qū)。在行政寶塔層中，并不是在每一層都必有下屬機關(guān)。換句話說，11個行省中的8個直接管轄府，它們中間沒有路一級機構(gòu)。而甘肅等處行中書省除了管轄7個路以外，還直接管轄兩個州。
高麗行省，即征東等處行中書省，其下屬政府機構(gòu)又有所不同，因為在元代高麗國王曾充任中書省左丞相，被授予權(quán)力選派自己的下屬。統(tǒng)轄蒙古本土的嶺北行省的組織亦與其他行省不同。盡管嶺北地域廣闊，嶺北行省下并無特別機構(gòu)，僅設(shè)和寧路這一行政機構(gòu)而已。
行省以下一級為道。那些由宣慰司管理的道，作為地區(qū)一級軍政總管是十分重要的。宣慰司本身掌管邊疆的軍務(wù)，監(jiān)督當(dāng)?shù)氐能婈犝{(diào)動及其物資供應(yīng)。作為政府的一個地區(qū)性機關(guān)的道，其部分職能與御史臺有關(guān)。御史臺的肅政廉訪司設(shè)在道一級，其數(shù)目由1277年的8個到1299年的22個，逐年增加。行省和宣慰司管理的道的地理范圍跟御史臺肅政廉訪司下的道的地理范圍究竟是不是一致，我們還不是很清楚。道下邊的行政級別為路。路依據(jù)人口及戰(zhàn)略地位分為上、下兩等。同樣，州、縣亦根據(jù)人口多寡而分為上、中、下三等，而府并無此區(qū)分。《元史》指出府的責(zé)任在于促進農(nóng)業(yè)、監(jiān)督軍戶或奧魯，與路的職責(zé)相同。
行省以下各級政府機構(gòu)有一相似特征，即每一級均有任命的達魯花赤，其級別、俸祿、衙門的大小都跟另一個主管官相同。例如，一縣之長縣尹與縣達魯花赤領(lǐng)取同樣的俸祿，兩人有同樣大小的衙門，兩人的品秩亦相同。雖然這種雙官制可能起因于占領(lǐng)者的心理，但忽必烈時期以及后來的文職達魯花赤并未享受到什么特權(quán)。
元代有關(guān)攜帶武器的條例稍許顯示了這樣的跡象：文官達魯花赤在這方面比與他地位相等的行政官員要受到些優(yōu)待。1263年忽必烈即位不久下御旨，特別給予蒙古、畏兀兒、回回、斡脫商人、獵戶、弓手與達魯花赤等攜帶武器的權(quán)利。達魯花赤的日常職責(zé)與他們的同行一樣，主要是對其他官員的工作進行監(jiān)督指導(dǎo)，并不親自參與收稅一類工作，因為收稅要直接與當(dāng)?shù)匕傩沾蚪坏馈＜词垢鶕?jù)民族成分來看，達魯花赤與其他的地方政府主官也不是總能區(qū)分開來的。忽必烈曾下諭旨，只許蒙古人充任達魯花赤，在沒有蒙古人的情況下才任用色目人。但在實踐中卻很難行得通，有時候達魯花赤這一蒙古人的職位卻由漢人充當(dāng)。
由于人口有限，受過訓(xùn)練有能力擔(dān)任達魯花赤地方官的蒙古人供不應(yīng)求。從元代方志中可以看出達魯花赤的民族成分與信仰是相當(dāng)廣泛的，有蒙古人、回回、畏兀兒人、也里可溫、漢人、女真人、欽察人、康里人、唐兀人等等。達魯花赤確實是有元一代蒙古人統(tǒng)治中國過程演變的縮影。雖然蒙古人對定居民族進行統(tǒng)治時，不得不對自身的制度有所調(diào)整，但是他們?nèi)匀挥眠@種或那種形式將這些制度保留到了最后。
在元朝統(tǒng)治下，地方官的人數(shù)和權(quán)力都增長得很快。由于科舉直到1313年才被恢復(fù)，所以它在元朝并不是進入仕途的主要途徑，很多人不管是否受過專業(yè)訓(xùn)練，都是首先當(dāng)書吏，從無品秩或低品秩干起，直到年資較高時，才可能取得地方官的品秩與薪俸。這一入仕過程與清朝不同。清代幕友常常已經(jīng)是秀才或舉人，卻仍舊留在幕府較長時間，等待清代官僚機關(guān)的空缺。元代的吏員不經(jīng)過科舉，他們的升遷是通過周期為30個月或40個月一次的銓選。
舉個例子，某人做了30個月的縣司吏并且銓選通過，就可以在府或州一級為吏，又過30個月，如果他能繼續(xù)通過銓選，就可以擔(dān)任路吏。擔(dān)任路吏之后還要通過三次銓選，即要當(dāng)90個月的路吏，才有可能進入官僚機構(gòu)成為正式的官員。總之，要在地方政府官僚機構(gòu)中謀求一個小官職（其地位并不比最高的吏高），一個人要花上12年半的時間充當(dāng)吏員。但30個月期滿后是否能夠得到晉升仍無保證，吏員往往是在同一級的不同機構(gòu)之間遷調(diào)，如庫吏轉(zhuǎn)為獄吏等。當(dāng)時人對元政府的批評中就提到吏員從地方調(diào)至中央，然后又調(diào)回地方，根本不考慮他就職的連續(xù)性。即使成為一名縣吏也非易事。一個人在十四五歲時最有可能成為貼書，也許干上十年抄抄寫寫的事而沒有任何薪俸。然后到二十四五歲他有可能當(dāng)上縣吏；如果幸運的話，他40歲時可以成為路吏。
漢人學(xué)者對元代吏員的指責(zé)是十分強烈的。他們敏感地將官僚機構(gòu)各種各樣的失職無能都歸咎于此。雖然元代的吏員不是文盲，但他們通常僅有十分有限的儒學(xué)修養(yǎng)，往往用法律方面的知識而不是倫理道德來處事。盡管他們受到漢人學(xué)者的蔑視，但后者的儒學(xué)修養(yǎng)并不能給他們帶來官員的地位。元代吏員不同于以往的吏員，他們長于法律的背景無疑使他們更適合主管衙門，他們以精通法律而聞名，而正是這些知識與技能造成使他們對政府的日常行政事務(wù)比以往任何時候都有更大的控制權(quán)。許多地方長官受到告誡，要對他們的吏員進行控制。政府專門機構(gòu)
大司農(nóng)司、都水監(jiān)和管理海外貿(mào)易、斡脫商人的機構(gòu)均是文官政府系統(tǒng)以外負責(zé)管理財政的機構(gòu)，這些機構(gòu)同樣重要，而且更加專門。
甚至在創(chuàng)立正式的大司農(nóng)司之前，忽必烈在他即位當(dāng)年（1260年）就令全國各地的宣撫使挑選精通農(nóng)業(yè)的人充任勸農(nóng)官。東部蒙古人決意留居中國不僅僅反映在忽必烈1260年將首都從漠北遷到中原上，而且還表現(xiàn)為1260年以后他們曾數(shù)次為中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的繁榮作出了努力。1261年創(chuàng)建第一個監(jiān)督農(nóng)業(yè)的管理部門——勸農(nóng)司，1270年由司農(nóng)司取而代之，司農(nóng)司的職責(zé)涉及農(nóng)業(yè)、養(yǎng)蠶及水利灌溉等各種事務(wù)。農(nóng)業(yè)與水利專家們被派往各地調(diào)查并上報官員在勸農(nóng)方面的成績與失誤。實際上，在官員的銓選中是要考慮這些活動的記錄的。
后來，在1270—1271年，司農(nóng)司又更名為大司農(nóng)司。盡管以后又有三次更名（農(nóng)政院、務(wù)農(nóng)司、司農(nóng)寺）,1286年以后還是一直使用大司農(nóng)司這個名稱。征服南宋十年之后，即1288年，在江南設(shè)立行大司農(nóng)司。成宗鐵穆耳汗時期，這些行司于1295年被撤銷，但這并不表明忽必烈之后的元朝皇帝就不重視農(nóng)業(yè)了。各地方官，特別是達魯花赤，繼續(xù)在當(dāng)?shù)厣鐣撠?zé)推動并保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。元代的一條史料談到江南設(shè)行大司農(nóng)司的最初目的是調(diào)查那些隱瞞農(nóng)業(yè)資產(chǎn)以偷稅漏稅的大戶。由于這類隱瞞的例子沒有發(fā)現(xiàn)多少，所以在1295年就將行司撤銷了。毫無疑問，政府介入并監(jiān)督農(nóng)業(yè)始于忽必烈時期。不但在這期間創(chuàng)建了監(jiān)管農(nóng)業(yè)的機構(gòu)，而且司農(nóng)司還印行了《農(nóng)桑輯要》這本有關(guān)農(nóng)業(yè)的手冊，這是一部元朝早期百科全書式的農(nóng)書，它的印行是為了讓天下人都能讀到此書的內(nèi)容，因而掌握農(nóng)業(yè)技能。除了刊行農(nóng)書外，元廷在13世紀(jì)70年代初即根據(jù)以前基層社會組織中早已存在的某種形式建立了農(nóng)業(yè)團體——社，社的頭目無薪俸，他們在社中應(yīng)促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，維護義倉，監(jiān)督賦役，培育正確的道德風(fēng)尚。每社由50戶組成。但是，是否13世紀(jì)中國農(nóng)村所有地方都存在這種單位還不能確定。不管怎樣，在地方社會建立國家組織這一做法與忽必烈34年中始終為恢復(fù)戰(zhàn)后的中國經(jīng)濟所作的努力是相一致的。
與大司農(nóng)司類似，都水監(jiān)也是一個專門的行政機構(gòu)，“掌治河渠并堤防水利橋梁閘堰之事”還有一些與大司農(nóng)司、都水監(jiān)相似的機構(gòu)也同時建立起來，以管理海外貿(mào)易，特別是對斡脫商人的活動進行規(guī)范化管理。市舶司的主管部門并不是固定的：有一時期屬地方鹽政機構(gòu)管轄，而另一時期又屬泉府司這個主要的商業(yè)管理部門。元代海外貿(mào)易歷史是與回回等其他外族商人的活動密切相連的。那些商人與蒙古皇室及政府官員在貿(mào)易上的合伙關(guān)系被稱作斡脫（蒙語ortogh，起源于突厥語ortaq；波斯語ūrtaāq，也源于突厥語ortaq）。1286年忽必烈的大臣盧世榮甚至試圖停止所有的私人對外貿(mào)易，為的是讓政府與斡脫商人壟斷海外貿(mào)易，但沒有成功。泉府司并不是元朝所設(shè)的第一個控制斡脫商人的機構(gòu)，最早是1268年設(shè)立的斡脫總管府，接著斡脫所或斡脫局也于1269年建立。1280年泉府司取代了總管府，監(jiān)督皇族對斡脫商人的投資。這些資金貸給商人，資助西域地區(qū)的陸地商隊和海外貿(mào)易。所以，泉府司1286年掌管市舶司這一事實表明斡脫商人在海外貿(mào)易中起了比私商重要得多的作用。相比之下，斡脫商人在漢儒心目中留下的卻是很不受歡迎的形象。
軍事
關(guān)于元朝政府與社會的軍事化程度，學(xué)者們已經(jīng)爭論了很長時間。顯然，文、武兩個官僚系統(tǒng)是分立的，盡管也有證據(jù)表明軍隊將領(lǐng)并非根本不插手行政事務(wù)，而行政官員也并非不介入軍隊事務(wù)。雖然可以說行政官僚機構(gòu)基本上是漢化的，軍隊系統(tǒng)基本上是蒙古式的，但是，我們有關(guān)蒙古人對行政官僚系統(tǒng)的創(chuàng)新與改造的討論就說明它們并不是截然分開的。另一個問題是軍事制度是否純粹蒙古式的。甚至早在征服中國北方的那幾十年當(dāng)中，也就是在忽必烈上臺以前的年代里，由于蒙古人人數(shù)有限，他們就已經(jīng)認識到有必要吸收外族軍隊到自己的隊伍中來。當(dāng)時，色目人，從搖搖欲墜的金朝叛逃過來的女真人，急欲抗金的契丹人，以及征募來的漢人都對滅金做出了貢獻。民族區(qū)分是蒙古軍隊組織的一個慣例。所謂漢軍由北方漢人、契丹人、女真人、高麗人組成；而蒙古軍與探馬赤軍則由蒙古人組成。南宋被征服后，當(dāng)?shù)氐木用癖痪幦胄赂杰姟?/p>
忽必烈將成吉思汗的蒙古貴族親兵怯薛擴編為宿衛(wèi)，而宿衛(wèi)的民族成分也不是單一的，其中一半為色目人與蒙古人，一半是漢人衛(wèi)兵。到14世紀(jì)初，宿衛(wèi)因其具有的吸引力而使自身的民族成分受到了影響。其經(jīng)濟與社會地位的優(yōu)越引誘了很大一批漢人平民加入怯薛，雖然元廷在盡力使怯薛成為內(nèi)亞軍事力量的基礎(chǔ)與核心。
從管理系統(tǒng)上說，宿衛(wèi)的各衛(wèi)由獨立的最高軍事管理機構(gòu)樞密院管轄，但樞密院不直接管理駐防在大都路以外的各省軍隊。駐防軍從萬戶府（蒙古語為tüimen）中抽出，萬戶府對行省負責(zé)，而行省是文職官僚系統(tǒng)的地區(qū)行政機關(guān)。這種在地區(qū)一級的軍、政權(quán)力交叉，其目的顯然在于促進文武雙方的合作。但是如我們以上提到的，在諸如反政府暴動的緊急情況下，臨時性的行樞密院就會建立，直到緊急情況解除時為止。
在管理屯田的過程中，軍、政管轄權(quán)也是交叉的。其中有些屯田與軍戶直屬樞密院，有一些歸大司農(nóng)司，還有一些直屬宣徽院，為宮廷和政府部門提供所需的特殊產(chǎn)品；又一些歸中書省；另外一些則由行省管理。軍、政官僚系統(tǒng)合管的還有奧魯，或稱軍戶。奧魯戶的管理似乎自然應(yīng)屬軍事機構(gòu)，因為招募兵士、征集軍需品應(yīng)屬軍務(wù)。但1268年對這些軍戶的管理權(quán)轉(zhuǎn)給了地方文官，專門管理奧魯?shù)能娛聶C關(guān)撤銷了。文官對他們轄區(qū)內(nèi)的奧魯戶不再實行免稅。所以樞密院在這場所謂的文武管轄之爭中，提出那些轄有奧魯戶的地方文官應(yīng)屬樞密院，甚至還應(yīng)根據(jù)樞密院的文官等級系列來決定他們的升降。軍、政官僚系統(tǒng)的共同點是蒙古人強調(diào)世襲官職。在元代，做文官的一條主要途徑是蔭補，即高級官員有特權(quán)提名他們的子孫繼承他們的職位。御史臺
文武兩個官僚系統(tǒng)的成員均受御史合的監(jiān)督，御史臺是元廷的第三大機構(gòu)。蒙古人在大都的御史臺有32個監(jiān)察御史，江南、陜西兩個長期設(shè)立的行御史臺分別有28個與20個監(jiān)察御史。另外，還有兩個短期的行御史臺分別設(shè)于河西（13世紀(jì)70年代末至1283年）和云南（1290—1297年）。
盡管行御史臺受權(quán)監(jiān)督11個行省，但一直是24個監(jiān)察部門（初名提刑按察司，后名肅政廉訪司）在監(jiān)察著較下層的政府行政機關(guān)。
元朝有關(guān)照刷與刷卷的規(guī)定清楚地表明御史臺是參與政府的日常事務(wù)的。對于日常文書與案卷中有關(guān)日期、簽名、印章、計算等內(nèi)容的檢查、訂正、核實，這些單調(diào)乏味的工作都有監(jiān)察人員的參與。元朝御史臺的職責(zé)也包括告誡規(guī)勸，這類活動傳統(tǒng)上是監(jiān)察系統(tǒng)之外的專門機關(guān)的特權(quán)。從元代開始，御史臺以及后來的監(jiān)察部門既監(jiān)督又規(guī)勸，二者同時進行。
元朝御史臺在政治上很活躍，因此對宮廷復(fù)雜的派系斗爭不能不卷入。例如，一位監(jiān)察御史出于政治目的彈劾并因而導(dǎo)致了很有權(quán)勢的右丞相脫脫于1354年年底被削職。歷史學(xué)家們一般認為脫脫的倒臺是元朝走向厄運的轉(zhuǎn)折點。
在京御史臺的大多數(shù)高級官員都是蒙古人與色目人，只有少數(shù)是例外，但品位較低的正七品監(jiān)察御史對漢人是開放的。事實上，1268年京城監(jiān)察御史的前12名均為漢人。雖然1282年蒙古御史的人數(shù)超過漢人，但值得注意的是有兩個南人于1285年被任命為御史。1286年江南行御史臺新設(shè)14名監(jiān)察御史的名額定為蒙古人，僅有四個漢人名額，可是有幾個漢人學(xué)者也成為監(jiān)察御史，他們之中有的是1315年后的進士，有的以前做過國學(xué)祭酒，這一事實說明御史臺的職位遠不是僅僅限于蒙古人與色目人才能擔(dān)任。皇家機構(gòu)
在軍、政、監(jiān)察系統(tǒng)以外還有一些部門，其職責(zé)范圍是服務(wù)于皇帝本人與皇族其他成員。實際上元朝戶籍分類中有些戶就是直屬這些皇家機構(gòu)管轄的，如負責(zé)匠戶、打捕戶、鷹房戶的各院司。在保證皇室福利的部門中最重要的是宣徽院。元代宣徽院相當(dāng)大，它沿襲了唐、宋、遼、金的先例，是一個漢式機構(gòu)。在忽必烈時期，宣徽院于1278年設(shè)立，掌供玉食等皇家事務(wù)。這類事務(wù)在忽必烈以前則由宿衛(wèi)軍怯薛執(zhí)掌。蒙漢成分的混合一直是元朝官僚機構(gòu)的一個特征。我們也能夠找出沒有漢人的純蒙古人機構(gòu)的例子，如宣徽院下屬的闌遺監(jiān)。闌遺監(jiān)的職責(zé)是管理那些遺失無主的物品、牲畜、人口（主要是奴隸），為其尋找主人；如果找不到主人的話，就將他（它）們轉(zhuǎn)給皇家。闌遺監(jiān)的職能顯然反映了蒙古人對財產(chǎn)所有權(quán)以及什么屬于皇家財產(chǎn)等觀念；另一方面，毫不奇怪，這一機構(gòu)理所當(dāng)然歸純漢式的宣徽院所轄。
除了眾多負責(zé)皇家物質(zhì)福利的機關(guān)以外，皇帝在禮儀和知識方面的活動則由翰林兼國史院、蒙古翰林院等其他一些機構(gòu)負責(zé)安排。
將翰林院與國史院合一的改革是1261年忽必烈聽從年長的老翰林承旨王鶚的建議而實行的。翰林兼國史院以外，還有一個蒙古翰林院，它負責(zé)起草蒙文諭旨，將官方文書從蒙文譯成漢文或其他文字并作為副本。蒙古翰林院還負責(zé)蒙古國子監(jiān)與蒙古國子學(xué)，教育蒙漢權(quán)貴子弟。1269年在各路所設(shè)的蒙古字學(xué)接收一批官員的子弟侄孫入學(xué)。對他們的民族成分并不考慮。1315年蒙古國子學(xué)有50%為蒙古人，可惜我們沒有蒙古字學(xué)學(xué)生成分的資料。但據(jù)說，那些有心在元朝做官的漢人是有機會學(xué)習(xí)蒙古文的。
與蒙古國子監(jiān)和蒙古國子學(xué)相當(dāng)?shù)臐h人機構(gòu)屬集賢院管轄。在管理道觀等道教事務(wù)方面，元代中國的集賢院的作用與宣政院并無什么根本的不同，后者直接管理全國的佛教徒，并在名義上管轄吐蕃地區(qū)。還可以找出另外一個相對應(yīng)的現(xiàn)象：集賢院靠任命各道觀的道長來監(jiān)督道教，這樣的做法也類似于元廷對儒學(xué)書院的規(guī)定。儒學(xué)教授與書院山長均由政府指派或者是要經(jīng)過政府批準(zhǔn)。
如果說元廷曾有意通過歸并而將宗教與教育建置羅致到其官僚機構(gòu)系統(tǒng)中去，那么最多可以說這個成功是拼合而成的。宣政院很多高級官員是僧侶或佛教信徒，這也許能解釋為什么宣政院對佛教徒（其實也包括道士、回回和其他信仰者）寬容地實行免稅。這種免稅在宣政院與地方官員之間引起很大摩擦。元末30年間書院數(shù)目驟增的現(xiàn)象也可以用同樣的現(xiàn)由來解釋。把土地捐獻給書院的人可以免除強征的差役，而元末的徭役負擔(dān)不但相當(dāng)繁重，而且還在不斷增加。
另外，還有一些為皇室服務(wù)的專門機構(gòu)，從它們的名稱就可以知道它們的功能，例如太史院、司天監(jiān)、回回司天監(jiān)、太醫(yī)院等。有些機構(gòu)負責(zé)管理皇太子、皇后屬下的匠戶，其中一部分工匠及其家屬劃分為民匠，另一部分為怯憐口（蒙語口語get-ink'e'ü，書面語ger-ün k?begüd），意為“家中兒郎”，即童仆或奴隸工匠。元朝王室、貴族都有分封得到的世襲占有的匠戶，這是蒙古早期遺留下來的習(xí)俗。由于經(jīng)常在各居住地之間遷徙，需要帶著整批有技能的工匠和奴隸來修建住所。
除了分配工匠，蒙古統(tǒng)治者還將土地尤其是中國北方的土地（連同土地上的人口）分封給蒙古諸王、貴族和勛臣。對這種分封所用的術(shù)語不一，主要的是“投下”，意為封地，或分地（分配的領(lǐng)地）。《元史》有一卷專門講歲賜，在北方，賞賜的是銀與絲，在南方，則是紙鈔。領(lǐng)取歲賜的大多是皇室或蒙古貴族成員，而歲賜的來源是分地里的漢族人口。分地的這些漢戶一般在交稅給領(lǐng)主的同時，還要向大都的元廷交稅。我們應(yīng)指出，《元史》中的歲賜卷在各史均無前例。以往的斷代史沒有這樣一卷，因為這種制度是純粹內(nèi)亞式的，起源于蒙古人早期將征服的人口和部落作為分子（戰(zhàn)利品）分給統(tǒng)治家族的成員這樣一種習(xí)俗。與此類似，很多元廷的制度與做法是以漢化的官方術(shù)語來稱呼，但這不過是外表，同它們的內(nèi)亞實質(zhì)相距甚遠。