政府
元代政府結(jié)構(gòu)的形成發(fā)生在忽必烈（世祖，1260—1294年在位）統(tǒng)治期間。盡管有元一代政府組成機(jī)構(gòu)的功能與形成一直在變動(dòng)之中，但忽必烈時(shí)創(chuàng)建的政府官僚機(jī)構(gòu)的基本組成因素一直保持到1368年元朝結(jié)束。
在政府的創(chuàng)建中，忽必烈本人提出了許多新的設(shè)想。為了創(chuàng)造一個(gè)反映各種文化的官僚系統(tǒng)，他注意聽取漢人、契丹人、女真人、畏兀兒人、吐蕃佛教徒以及蒙古人的建議。元朝官僚機(jī)構(gòu)所用的正式名稱可能會(huì)導(dǎo)致這樣的結(jié)論：忽必烈不過是建立了一個(gè)近于純漢化結(jié)構(gòu)的政府。但實(shí)際上，元朝官僚機(jī)構(gòu)是由各種不同的政治與文化因素相混合而組成的。即使是元朝官僚機(jī)構(gòu)中的“純漢”因素，也能追溯到契丹人的遼朝、女真人的金朝以及漢人的唐、宋各朝政府。
在忽必烈早期朝廷中影響最大的漢人是劉秉忠（1216—1274年）。劉秉忠是禪宗佛教徒，是蒙古皇帝的心腹。在劉秉忠與王鶚（1190—1273年）、姚樞（1201—1278年）、許衡（1209—1281年）等一小批漢人謀士的指導(dǎo)下，在忽必烈朝的最初十年內(nèi)，建立了政府的中央行政機(jī)構(gòu)。盡管蒙古人傾向于將權(quán)力賦予軍隊(duì)，但他們?cè)谥袊?guó)還是創(chuàng)立了一個(gè)自成體系的文職官僚系統(tǒng)。在忽必烈統(tǒng)治時(shí)就形成的元朝文官機(jī)構(gòu)的最上層是中書省。雖然窩闊臺(tái)（太宗）于1231年首創(chuàng)中書省，但如同元朝政府大多數(shù)機(jī)構(gòu)一樣，只是在忽必烈統(tǒng)治下，中書省才有了十分明確的權(quán)限。中書省是整個(gè)文官官僚機(jī)構(gòu)的神經(jīng)中樞。在元朝的組織結(jié)構(gòu)中，就聯(lián)系與控制方面而言，其大多數(shù)部門都最終對(duì)中書省負(fù)責(zé)。例如，軍隊(duì)將領(lǐng)與監(jiān)察系統(tǒng)的高級(jí)官員以外的人寫的所有奏折都要通過中書省送呈皇帝。反過來，中書省也有權(quán)薦舉官員，草擬詔書，并奏請(qǐng)皇帝批準(zhǔn)。除了作為聯(lián)絡(luò)中心外，中書省事實(shí)上對(duì)帝國(guó)范圍內(nèi)所有的文職官員的任命都有控制權(quán)。但是，軍隊(duì)、監(jiān)察、宣徽院、宣政院和世襲的投下的職位則通過它們各自的系統(tǒng)來進(jìn)行。
在元代不同時(shí)期，還建立過尚書省，結(jié)果被廢置。但元朝從來沒有運(yùn)用過唐代存在過的三省制度，即尚書省、中書省和門下省。僅依賴一省而不是三省，并不能作為元代政府中央集權(quán)的象征。很多其他因素都不利于中央集權(quán)。明顯的有，軍事官僚機(jī)構(gòu)侵犯文官權(quán)限范圍的趨勢(shì)；處于政府正常控制之外的那些半自治的投下的存在；以及地區(qū)與地方官員無視聯(lián)絡(luò)與控制的金字塔結(jié)構(gòu)，而給自己留下了很大的活動(dòng)空間。
中書省的最高長(zhǎng)官是中書令，在忽必烈朝這一職位由皇太子充任。由于有元一代中書令一職經(jīng)常空缺，中書令以下的兩個(gè)官員右丞相與左丞相事實(shí)上成了帝國(guó)職務(wù)最高的長(zhǎng)官。他們直接控制六部——吏部、戶部、禮部、兵部、刑部和工部。
在忽必烈時(shí)代正式建立起來的六部之中，吏部也許是最有影響的，因?yàn)樗腥蚊康蹏?guó)文官的功能。那些與普通百姓有直接接觸的地方文官們定期由吏部進(jìn)行考評(píng)，決定其晉升、降職或遷調(diào)。這些被任命的官員，其任期應(yīng)該是30個(gè)月（若在京）或三年（若在行省），但在制度的實(shí)際執(zhí)行中，常出現(xiàn)任期長(zhǎng)得多的例子。
戶部掌管人口統(tǒng)計(jì)、賦稅記錄、國(guó)家財(cái)政、鈔幣以及官府制造業(yè)。戶部的一個(gè)最重要的職責(zé)是對(duì)元代典章中有關(guān)紙鈔的詳細(xì)規(guī)定加以實(shí)施。由于元政府下定決心在帝國(guó)范圍流通紙鈔，印刷與管理紙鈔的程序是相當(dāng)粗放式的。政府對(duì)此深為不安，這可以從偽造紙鈔要判處死刑這一事實(shí)得到證明。就政治與經(jīng)濟(jì)的權(quán)力而言，禮部的權(quán)限比吏部、戶部窄得多。宮廷儀式、音樂、聚會(huì)和祭祀等由禮部各部門負(fù)責(zé)，此外還有諸如追封廟號(hào)、供應(yīng)御膳、制造玉璽之類事宜。但禮部的權(quán)力不僅僅限于宮廷禮儀，它還延伸到制定限制浪費(fèi)的法令以及婚喪儀式等等這些在一定程度上影響到普通百姓生活的方面。而且，禮部負(fù)責(zé)支持元代中國(guó)所有不同民族實(shí)行各自的禮儀的權(quán)利，別的民族不必向漢族標(biāo)準(zhǔn)看齊。例如，畏兀兒人被要求按照自己的禮儀行喪；如果他們無視自己的風(fēng)俗而按漢人風(fēng)俗行喪，他們的財(cái)產(chǎn)就會(huì)被沒收。六部之中的兵部最不重要，因?yàn)樵嬲能娛聶?quán)力在樞密院。1263年建立的樞密院，是一個(gè)獨(dú)立的最高軍事機(jī)構(gòu)，而兵部?jī)H是文職官僚機(jī)構(gòu)中書省的下屬部門。《元史·兵志》在敘述元代軍事組織機(jī)構(gòu)時(shí)甚至不提兵部，僅說“立樞密院以總之”兵部的主要職責(zé)是管理軍屯人口、驛站人事，調(diào)撥軍事所需牲畜，并監(jiān)督驛站的供應(yīng)。但是到了1320年，兵部對(duì)驛站的管轄權(quán)轉(zhuǎn)給了通政院，通政院是1276年成立的獨(dú)立于軍事系統(tǒng)之外的專門綜理驛站事務(wù)的機(jī)構(gòu)。總之，兵部的無權(quán)反映了蒙古人不愿意將他們的軍事建制置于政府的文官機(jī)構(gòu)之下。將權(quán)力放在樞密院，元統(tǒng)治者就能夠?qū)④娛率聞?wù)與文官系統(tǒng)區(qū)別開來，對(duì)文官保密。事實(shí)上，《元史》對(duì)樞密院的描寫，一開頭就說它“掌天下兵甲機(jī)密之務(wù)”刑部的職責(zé)在于起草刑法政令，復(fù)審涉及死刑的案例，登記罪犯家屬與注冊(cè)沒收物品。與以前的朝代相比，元代刑部的地位更為重要，因?yàn)樗〈艘酝罄硭碌陌讣?fù)審權(quán)。大理寺是在北齊和隋朝創(chuàng)建的，是全國(guó)最高的司法機(jī)關(guān)，而元朝卻沒有大理寺。從1283年至1285年很短的一段時(shí)間里大理寺曾僅僅在名義上存在過，實(shí)際上是臨時(shí)代替了都護(hù)府。元代司法系統(tǒng)中刑部地位很高，但其權(quán)力并未延伸到與蒙古人和畏兀兒人有關(guān)的案件中。大宗正府審斷涉及蒙古人的案件，而有關(guān)畏兀兒人與其他色目人的案子則由都護(hù)府審斷。不同的民族按照各自的法律與風(fēng)俗來判決。六部中的第六個(gè)是工部。其職責(zé)是監(jiān)管官府作坊，修筑城堡，選調(diào)國(guó)家工匠，銓選工匠官，征募政府工程所需勞力。
自隋唐以來，六部一直是傳統(tǒng)的中國(guó)中央政府的一部分。因此元朝六部的存在往往給人造成一種印象，元朝官僚行政機(jī)構(gòu)是漢化了的。但是從這些部的實(shí)際功能中，卻反映出蒙古人是如何按照其優(yōu)先考慮與方針而將這些機(jī)構(gòu)進(jìn)行了改造。例如，兵部的架空以及對(duì)刑部管轄權(quán)的限制就是蒙古人進(jìn)行改制的例子。
蒙古人的地方行政管理與標(biāo)準(zhǔn)的中國(guó)地方行政管理差別頗大。蒙古人大量運(yùn)用分支機(jī)構(gòu)，在類似中央機(jī)構(gòu)的名稱前加上前輟詞“行”字，建立起行中書省或行省以及行樞密院。蒙古人不是內(nèi)亞民族中第一個(gè)依靠行政分支來統(tǒng)治帝國(guó)的。三國(guó)時(shí)期（公元220—264年）的魏首先使用“行臺(tái)”這一術(shù)語，指的是地方軍事管理機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)都是臨時(shí)設(shè)置的。在元代，行政機(jī)關(guān)的分支有長(zhǎng)久與臨時(shí)兩種類型。永久性的行中書省（或稱行省）總共有11個(gè)，是在忽必烈時(shí)期正式建立的，為的是進(jìn)行行政區(qū)的管理，撫綏邊疆地區(qū)，管理漕運(yùn)，在地區(qū)一級(jí)全面負(fù)責(zé)軍、政事務(wù)。在聯(lián)絡(luò)與控制的結(jié)構(gòu)中，行中書省直接聽命于中書省。開始，在忽必烈繼位之前的幾十年中，蒙古人還處在安定華北的過程中，一些兼管軍、政的長(zhǎng)官被稱為行省，但是這些人的實(shí)際職責(zé)并未以條例固定下來。前忽必烈時(shí)期，這些行省的官稱有時(shí)可以與達(dá)魯花赤及留守互換。盡管在忽必烈時(shí)代軍民分治得到鞏固，但在行省一級(jí)軍政管轄是合一的。行省對(duì)國(guó)內(nèi)戍軍的大部分都有統(tǒng)帥權(quán)，但在緊急軍事情況下要臨時(shí)設(shè)置行樞密院統(tǒng)管軍隊(duì)。
至少在1287年與1309年，行中書省兩次在短期內(nèi)被稱為行尚書省，以后又恢復(fù)其本來的名稱。這種名稱的變換在元代制度史上是很典型的。我們可以斷定的是，這種機(jī)構(gòu)名稱的改換，通常沒有伴隨著實(shí)際功能的變動(dòng)。
一些歷史學(xué)家曾強(qiáng)調(diào)行中書省對(duì)中書省的獨(dú)立與自主，但元代史料卻很少有材料來證實(shí)這一觀點(diǎn)。在敘述行中書省的職責(zé)與機(jī)構(gòu)時(shí)，《元史》間接提到它們有權(quán)根據(jù)需要任命自己的書吏、通事、知印、宣使以及衙門中的其他一些低級(jí)人員，但還沒有證據(jù)說明行省進(jìn)而對(duì)級(jí)別較高的或者更重要的行政官員有任命權(quán)。元代文官政府與早先的中國(guó)文官政府的不同之處在于京都以下的多層次政府機(jī)構(gòu)以及這些機(jī)構(gòu)中文官官職的冗雜。這樣，行省以下依次為：道、路、散府或府、州、縣，以及路或府之下被稱為錄事司的特別區(qū)。在行政寶塔層中，并不是在每一層都必有下屬機(jī)關(guān)。換句話說，11個(gè)行省中的8個(gè)直接管轄府，它們中間沒有路一級(jí)機(jī)構(gòu)。而甘肅等處行中書省除了管轄7個(gè)路以外，還直接管轄兩個(gè)州。
高麗行省，即征東等處行中書省，其下屬政府機(jī)構(gòu)又有所不同，因?yàn)樵谠啕悋?guó)王曾充任中書省左丞相，被授予權(quán)力選派自己的下屬。統(tǒng)轄蒙古本土的嶺北行省的組織亦與其他行省不同。盡管嶺北地域廣闊，嶺北行省下并無特別機(jī)構(gòu)，僅設(shè)和寧路這一行政機(jī)構(gòu)而已。
行省以下一級(jí)為道。那些由宣慰司管理的道，作為地區(qū)一級(jí)軍政總管是十分重要的。宣慰司本身掌管邊疆的軍務(wù)，監(jiān)督當(dāng)?shù)氐能婈?duì)調(diào)動(dòng)及其物資供應(yīng)。作為政府的一個(gè)地區(qū)性機(jī)關(guān)的道，其部分職能與御史臺(tái)有關(guān)。御史臺(tái)的肅政廉訪司設(shè)在道一級(jí)，其數(shù)目由1277年的8個(gè)到1299年的22個(gè)，逐年增加。行省和宣慰司管理的道的地理范圍跟御史臺(tái)肅政廉訪司下的道的地理范圍究竟是不是一致，我們還不是很清楚。道下邊的行政級(jí)別為路。路依據(jù)人口及戰(zhàn)略地位分為上、下兩等。同樣，州、縣亦根據(jù)人口多寡而分為上、中、下三等，而府并無此區(qū)分。《元史》指出府的責(zé)任在于促進(jìn)農(nóng)業(yè)、監(jiān)督軍戶或奧魯，與路的職責(zé)相同。
行省以下各級(jí)政府機(jī)構(gòu)有一相似特征，即每一級(jí)均有任命的達(dá)魯花赤，其級(jí)別、俸祿、衙門的大小都跟另一個(gè)主管官相同。例如，一縣之長(zhǎng)縣尹與縣達(dá)魯花赤領(lǐng)取同樣的俸祿，兩人有同樣大小的衙門，兩人的品秩亦相同。雖然這種雙官制可能起因于占領(lǐng)者的心理，但忽必烈時(shí)期以及后來的文職達(dá)魯花赤并未享受到什么特權(quán)。
元代有關(guān)攜帶武器的條例稍許顯示了這樣的跡象：文官達(dá)魯花赤在這方面比與他地位相等的行政官員要受到些優(yōu)待。1263年忽必烈即位不久下御旨，特別給予蒙古、畏兀兒、回回、斡脫商人、獵戶、弓手與達(dá)魯花赤等攜帶武器的權(quán)利。達(dá)魯花赤的日常職責(zé)與他們的同行一樣，主要是對(duì)其他官員的工作進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，并不親自參與收稅一類工作，因?yàn)槭斩愐苯优c當(dāng)?shù)匕傩沾蚪坏馈＜词垢鶕?jù)民族成分來看，達(dá)魯花赤與其他的地方政府主官也不是總能區(qū)分開來的。忽必烈曾下諭旨，只許蒙古人充任達(dá)魯花赤，在沒有蒙古人的情況下才任用色目人。但在實(shí)踐中卻很難行得通，有時(shí)候達(dá)魯花赤這一蒙古人的職位卻由漢人充當(dāng)。
由于人口有限，受過訓(xùn)練有能力擔(dān)任達(dá)魯花赤地方官的蒙古人供不應(yīng)求。從元代方志中可以看出達(dá)魯花赤的民族成分與信仰是相當(dāng)廣泛的，有蒙古人、回回、畏兀兒人、也里可溫、漢人、女真人、欽察人、康里人、唐兀人等等。達(dá)魯花赤確實(shí)是有元一代蒙古人統(tǒng)治中國(guó)過程演變的縮影。雖然蒙古人對(duì)定居民族進(jìn)行統(tǒng)治時(shí)，不得不對(duì)自身的制度有所調(diào)整，但是他們?nèi)匀挥眠@種或那種形式將這些制度保留到了最后。
在元朝統(tǒng)治下，地方官的人數(shù)和權(quán)力都增長(zhǎng)得很快。由于科舉直到1313年才被恢復(fù)，所以它在元朝并不是進(jìn)入仕途的主要途徑，很多人不管是否受過專業(yè)訓(xùn)練，都是首先當(dāng)書吏，從無品秩或低品秩干起，直到年資較高時(shí)，才可能取得地方官的品秩與薪俸。這一入仕過程與清朝不同。清代幕友常常已經(jīng)是秀才或舉人，卻仍舊留在幕府較長(zhǎng)時(shí)間，等待清代官僚機(jī)關(guān)的空缺。元代的吏員不經(jīng)過科舉，他們的升遷是通過周期為30個(gè)月或40個(gè)月一次的銓選。
舉個(gè)例子，某人做了30個(gè)月的縣司吏并且銓選通過，就可以在府或州一級(jí)為吏，又過30個(gè)月，如果他能繼續(xù)通過銓選，就可以擔(dān)任路吏。擔(dān)任路吏之后還要通過三次銓選，即要當(dāng)90個(gè)月的路吏，才有可能進(jìn)入官僚機(jī)構(gòu)成為正式的官員。總之，要在地方政府官僚機(jī)構(gòu)中謀求一個(gè)小官職（其地位并不比最高的吏高），一個(gè)人要花上12年半的時(shí)間充當(dāng)吏員。但30個(gè)月期滿后是否能夠得到晉升仍無保證，吏員往往是在同一級(jí)的不同機(jī)構(gòu)之間遷調(diào)，如庫吏轉(zhuǎn)為獄吏等。當(dāng)時(shí)人對(duì)元政府的批評(píng)中就提到吏員從地方調(diào)至中央，然后又調(diào)回地方，根本不考慮他就職的連續(xù)性。即使成為一名縣吏也非易事。一個(gè)人在十四五歲時(shí)最有可能成為貼書，也許干上十年抄抄寫寫的事而沒有任何薪俸。然后到二十四五歲他有可能當(dāng)上縣吏；如果幸運(yùn)的話，他40歲時(shí)可以成為路吏。
漢人學(xué)者對(duì)元代吏員的指責(zé)是十分強(qiáng)烈的。他們敏感地將官僚機(jī)構(gòu)各種各樣的失職無能都?xì)w咎于此。雖然元代的吏員不是文盲，但他們通常僅有十分有限的儒學(xué)修養(yǎng)，往往用法律方面的知識(shí)而不是倫理道德來處事。盡管他們受到漢人學(xué)者的蔑視，但后者的儒學(xué)修養(yǎng)并不能給他們帶來官員的地位。元代吏員不同于以往的吏員，他們長(zhǎng)于法律的背景無疑使他們更適合主管衙門，他們以精通法律而聞名，而正是這些知識(shí)與技能造成使他們對(duì)政府的日常行政事務(wù)比以往任何時(shí)候都有更大的控制權(quán)。許多地方長(zhǎng)官受到告誡，要對(duì)他們的吏員進(jìn)行控制。政府專門機(jī)構(gòu)
大司農(nóng)司、都水監(jiān)和管理海外貿(mào)易、斡脫商人的機(jī)構(gòu)均是文官政府系統(tǒng)以外負(fù)責(zé)管理財(cái)政的機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)同樣重要，而且更加專門。
甚至在創(chuàng)立正式的大司農(nóng)司之前，忽必烈在他即位當(dāng)年（1260年）就令全國(guó)各地的宣撫使挑選精通農(nóng)業(yè)的人充任勸農(nóng)官。東部蒙古人決意留居中國(guó)不僅僅反映在忽必烈1260年將首都從漠北遷到中原上，而且還表現(xiàn)為1260年以后他們?cè)鴶?shù)次為中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的繁榮作出了努力。1261年創(chuàng)建第一個(gè)監(jiān)督農(nóng)業(yè)的管理部門——?jiǎng)褶r(nóng)司，1270年由司農(nóng)司取而代之，司農(nóng)司的職責(zé)涉及農(nóng)業(yè)、養(yǎng)蠶及水利灌溉等各種事務(wù)。農(nóng)業(yè)與水利專家們被派往各地調(diào)查并上報(bào)官員在勸農(nóng)方面的成績(jī)與失誤。實(shí)際上，在官員的銓選中是要考慮這些活動(dòng)的記錄的。
后來，在1270—1271年，司農(nóng)司又更名為大司農(nóng)司。盡管以后又有三次更名（農(nóng)政院、務(wù)農(nóng)司、司農(nóng)寺）,1286年以后還是一直使用大司農(nóng)司這個(gè)名稱。征服南宋十年之后，即1288年，在江南設(shè)立行大司農(nóng)司。成宗鐵穆耳汗時(shí)期，這些行司于1295年被撤銷，但這并不表明忽必烈之后的元朝皇帝就不重視農(nóng)業(yè)了。各地方官，特別是達(dá)魯花赤，繼續(xù)在當(dāng)?shù)厣鐣?huì)負(fù)責(zé)推動(dòng)并保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。元代的一條史料談到江南設(shè)行大司農(nóng)司的最初目的是調(diào)查那些隱瞞農(nóng)業(yè)資產(chǎn)以偷稅漏稅的大戶。由于這類隱瞞的例子沒有發(fā)現(xiàn)多少，所以在1295年就將行司撤銷了。毫無疑問，政府介入并監(jiān)督農(nóng)業(yè)始于忽必烈時(shí)期。不但在這期間創(chuàng)建了監(jiān)管農(nóng)業(yè)的機(jī)構(gòu)，而且司農(nóng)司還印行了《農(nóng)桑輯要》這本有關(guān)農(nóng)業(yè)的手冊(cè)，這是一部元朝早期百科全書式的農(nóng)書，它的印行是為了讓天下人都能讀到此書的內(nèi)容，因而掌握農(nóng)業(yè)技能。除了刊行農(nóng)書外，元廷在13世紀(jì)70年代初即根據(jù)以前基層社會(huì)組織中早已存在的某種形式建立了農(nóng)業(yè)團(tuán)體——社，社的頭目無薪俸，他們?cè)谏缰袘?yīng)促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，維護(hù)義倉，監(jiān)督賦役，培育正確的道德風(fēng)尚。每社由50戶組成。但是，是否13世紀(jì)中國(guó)農(nóng)村所有地方都存在這種單位還不能確定。不管怎樣，在地方社會(huì)建立國(guó)家組織這一做法與忽必烈34年中始終為恢復(fù)戰(zhàn)后的中國(guó)經(jīng)濟(jì)所作的努力是相一致的。
與大司農(nóng)司類似，都水監(jiān)也是一個(gè)專門的行政機(jī)構(gòu)，“掌治河渠并堤防水利橋梁閘堰之事”還有一些與大司農(nóng)司、都水監(jiān)相似的機(jī)構(gòu)也同時(shí)建立起來，以管理海外貿(mào)易，特別是對(duì)斡脫商人的活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范化管理。市舶司的主管部門并不是固定的：有一時(shí)期屬地方鹽政機(jī)構(gòu)管轄，而另一時(shí)期又屬泉府司這個(gè)主要的商業(yè)管理部門。元代海外貿(mào)易歷史是與回回等其他外族商人的活動(dòng)密切相連的。那些商人與蒙古皇室及政府官員在貿(mào)易上的合伙關(guān)系被稱作斡脫（蒙語ortogh，起源于突厥語ortaq；波斯語ūrtaāq，也源于突厥語ortaq）。1286年忽必烈的大臣盧世榮甚至試圖停止所有的私人對(duì)外貿(mào)易，為的是讓政府與斡脫商人壟斷海外貿(mào)易，但沒有成功。泉府司并不是元朝所設(shè)的第一個(gè)控制斡脫商人的機(jī)構(gòu)，最早是1268年設(shè)立的斡脫總管府，接著斡脫所或斡脫局也于1269年建立。1280年泉府司取代了總管府，監(jiān)督皇族對(duì)斡脫商人的投資。這些資金貸給商人，資助西域地區(qū)的陸地商隊(duì)和海外貿(mào)易。所以，泉府司1286年掌管市舶司這一事實(shí)表明斡脫商人在海外貿(mào)易中起了比私商重要得多的作用。相比之下，斡脫商人在漢儒心目中留下的卻是很不受歡迎的形象。
軍事
關(guān)于元朝政府與社會(huì)的軍事化程度，學(xué)者們已經(jīng)爭(zhēng)論了很長(zhǎng)時(shí)間。顯然，文、武兩個(gè)官僚系統(tǒng)是分立的，盡管也有證據(jù)表明軍隊(duì)將領(lǐng)并非根本不插手行政事務(wù)，而行政官員也并非不介入軍隊(duì)事務(wù)。雖然可以說行政官僚機(jī)構(gòu)基本上是漢化的，軍隊(duì)系統(tǒng)基本上是蒙古式的，但是，我們有關(guān)蒙古人對(duì)行政官僚系統(tǒng)的創(chuàng)新與改造的討論就說明它們并不是截然分開的。另一個(gè)問題是軍事制度是否純粹蒙古式的。甚至早在征服中國(guó)北方的那幾十年當(dāng)中，也就是在忽必烈上臺(tái)以前的年代里，由于蒙古人人數(shù)有限，他們就已經(jīng)認(rèn)識(shí)到有必要吸收外族軍隊(duì)到自己的隊(duì)伍中來。當(dāng)時(shí)，色目人，從搖搖欲墜的金朝叛逃過來的女真人，急欲抗金的契丹人，以及征募來的漢人都對(duì)滅金做出了貢獻(xiàn)。民族區(qū)分是蒙古軍隊(duì)組織的一個(gè)慣例。所謂漢軍由北方漢人、契丹人、女真人、高麗人組成；而蒙古軍與探馬赤軍則由蒙古人組成。南宋被征服后，當(dāng)?shù)氐木用癖痪幦胄赂杰姟?/p>
忽必烈將成吉思汗的蒙古貴族親兵怯薛擴(kuò)編為宿衛(wèi)，而宿衛(wèi)的民族成分也不是單一的，其中一半為色目人與蒙古人，一半是漢人衛(wèi)兵。到14世紀(jì)初，宿衛(wèi)因其具有的吸引力而使自身的民族成分受到了影響。其經(jīng)濟(jì)與社會(huì)地位的優(yōu)越引誘了很大一批漢人平民加入怯薛，雖然元廷在盡力使怯薛成為內(nèi)亞軍事力量的基礎(chǔ)與核心。
從管理系統(tǒng)上說，宿衛(wèi)的各衛(wèi)由獨(dú)立的最高軍事管理機(jī)構(gòu)樞密院管轄，但樞密院不直接管理駐防在大都路以外的各省軍隊(duì)。駐防軍從萬戶府（蒙古語為tüimen）中抽出，萬戶府對(duì)行省負(fù)責(zé)，而行省是文職官僚系統(tǒng)的地區(qū)行政機(jī)關(guān)。這種在地區(qū)一級(jí)的軍、政權(quán)力交叉，其目的顯然在于促進(jìn)文武雙方的合作。但是如我們以上提到的，在諸如反政府暴動(dòng)的緊急情況下，臨時(shí)性的行樞密院就會(huì)建立，直到緊急情況解除時(shí)為止。
在管理屯田的過程中，軍、政管轄權(quán)也是交叉的。其中有些屯田與軍戶直屬樞密院，有一些歸大司農(nóng)司，還有一些直屬宣徽院，為宮廷和政府部門提供所需的特殊產(chǎn)品；又一些歸中書省；另外一些則由行省管理。軍、政官僚系統(tǒng)合管的還有奧魯，或稱軍戶。奧魯戶的管理似乎自然應(yīng)屬軍事機(jī)構(gòu)，因?yàn)檎心急俊⒄骷娦杵窇?yīng)屬軍務(wù)。但1268年對(duì)這些軍戶的管理權(quán)轉(zhuǎn)給了地方文官，專門管理奧魯?shù)能娛聶C(jī)關(guān)撤銷了。文官對(duì)他們轄區(qū)內(nèi)的奧魯戶不再實(shí)行免稅。所以樞密院在這場(chǎng)所謂的文武管轄之爭(zhēng)中，提出那些轄有奧魯戶的地方文官應(yīng)屬樞密院，甚至還應(yīng)根據(jù)樞密院的文官等級(jí)系列來決定他們的升降。軍、政官僚系統(tǒng)的共同點(diǎn)是蒙古人強(qiáng)調(diào)世襲官職。在元代，做文官的一條主要途徑是蔭補(bǔ)，即高級(jí)官員有特權(quán)提名他們的子孫繼承他們的職位。御史臺(tái)
文武兩個(gè)官僚系統(tǒng)的成員均受御史合的監(jiān)督，御史臺(tái)是元廷的第三大機(jī)構(gòu)。蒙古人在大都的御史臺(tái)有32個(gè)監(jiān)察御史，江南、陜西兩個(gè)長(zhǎng)期設(shè)立的行御史臺(tái)分別有28個(gè)與20個(gè)監(jiān)察御史。另外，還有兩個(gè)短期的行御史臺(tái)分別設(shè)于河西（13世紀(jì)70年代末至1283年）和云南（1290—1297年）。
盡管行御史臺(tái)受權(quán)監(jiān)督11個(gè)行省，但一直是24個(gè)監(jiān)察部門（初名提刑按察司，后名肅政廉訪司）在監(jiān)察著較下層的政府行政機(jī)關(guān)。
元朝有關(guān)照刷與刷卷的規(guī)定清楚地表明御史臺(tái)是參與政府的日常事務(wù)的。對(duì)于日常文書與案卷中有關(guān)日期、簽名、印章、計(jì)算等內(nèi)容的檢查、訂正、核實(shí)，這些單調(diào)乏味的工作都有監(jiān)察人員的參與。元朝御史臺(tái)的職責(zé)也包括告誡規(guī)勸，這類活動(dòng)傳統(tǒng)上是監(jiān)察系統(tǒng)之外的專門機(jī)關(guān)的特權(quán)。從元代開始，御史臺(tái)以及后來的監(jiān)察部門既監(jiān)督又規(guī)勸，二者同時(shí)進(jìn)行。
元朝御史臺(tái)在政治上很活躍，因此對(duì)宮廷復(fù)雜的派系斗爭(zhēng)不能不卷入。例如，一位監(jiān)察御史出于政治目的彈劾并因而導(dǎo)致了很有權(quán)勢(shì)的右丞相脫脫于1354年年底被削職。歷史學(xué)家們一般認(rèn)為脫脫的倒臺(tái)是元朝走向厄運(yùn)的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。
在京御史臺(tái)的大多數(shù)高級(jí)官員都是蒙古人與色目人，只有少數(shù)是例外，但品位較低的正七品監(jiān)察御史對(duì)漢人是開放的。事實(shí)上，1268年京城監(jiān)察御史的前12名均為漢人。雖然1282年蒙古御史的人數(shù)超過漢人，但值得注意的是有兩個(gè)南人于1285年被任命為御史。1286年江南行御史臺(tái)新設(shè)14名監(jiān)察御史的名額定為蒙古人，僅有四個(gè)漢人名額，可是有幾個(gè)漢人學(xué)者也成為監(jiān)察御史，他們之中有的是1315年后的進(jìn)士，有的以前做過國(guó)學(xué)祭酒，這一事實(shí)說明御史臺(tái)的職位遠(yuǎn)不是僅僅限于蒙古人與色目人才能擔(dān)任。皇家機(jī)構(gòu)
在軍、政、監(jiān)察系統(tǒng)以外還有一些部門，其職責(zé)范圍是服務(wù)于皇帝本人與皇族其他成員。實(shí)際上元朝戶籍分類中有些戶就是直屬這些皇家機(jī)構(gòu)管轄的，如負(fù)責(zé)匠戶、打捕戶、鷹房戶的各院司。在保證皇室福利的部門中最重要的是宣徽院。元代宣徽院相當(dāng)大，它沿襲了唐、宋、遼、金的先例，是一個(gè)漢式機(jī)構(gòu)。在忽必烈時(shí)期，宣徽院于1278年設(shè)立，掌供玉食等皇家事務(wù)。這類事務(wù)在忽必烈以前則由宿衛(wèi)軍怯薛執(zhí)掌。蒙漢成分的混合一直是元朝官僚機(jī)構(gòu)的一個(gè)特征。我們也能夠找出沒有漢人的純蒙古人機(jī)構(gòu)的例子，如宣徽院下屬的闌遺監(jiān)。闌遺監(jiān)的職責(zé)是管理那些遺失無主的物品、牲畜、人口（主要是奴隸），為其尋找主人；如果找不到主人的話，就將他（它）們轉(zhuǎn)給皇家。闌遺監(jiān)的職能顯然反映了蒙古人對(duì)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)以及什么屬于皇家財(cái)產(chǎn)等觀念；另一方面，毫不奇怪，這一機(jī)構(gòu)理所當(dāng)然歸純漢式的宣徽院所轄。
除了眾多負(fù)責(zé)皇家物質(zhì)福利的機(jī)關(guān)以外，皇帝在禮儀和知識(shí)方面的活動(dòng)則由翰林兼國(guó)史院、蒙古翰林院等其他一些機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)安排。
將翰林院與國(guó)史院合一的改革是1261年忽必烈聽從年長(zhǎng)的老翰林承旨王鶚的建議而實(shí)行的。翰林兼國(guó)史院以外，還有一個(gè)蒙古翰林院，它負(fù)責(zé)起草蒙文諭旨，將官方文書從蒙文譯成漢文或其他文字并作為副本。蒙古翰林院還負(fù)責(zé)蒙古國(guó)子監(jiān)與蒙古國(guó)子學(xué)，教育蒙漢權(quán)貴子弟。1269年在各路所設(shè)的蒙古字學(xué)接收一批官員的子弟侄孫入學(xué)。對(duì)他們的民族成分并不考慮。1315年蒙古國(guó)子學(xué)有50%為蒙古人，可惜我們沒有蒙古字學(xué)學(xué)生成分的資料。但據(jù)說，那些有心在元朝做官的漢人是有機(jī)會(huì)學(xué)習(xí)蒙古文的。
與蒙古國(guó)子監(jiān)和蒙古國(guó)子學(xué)相當(dāng)?shù)臐h人機(jī)構(gòu)屬集賢院管轄。在管理道觀等道教事務(wù)方面，元代中國(guó)的集賢院的作用與宣政院并無什么根本的不同，后者直接管理全國(guó)的佛教徒，并在名義上管轄吐蕃地區(qū)。還可以找出另外一個(gè)相對(duì)應(yīng)的現(xiàn)象：集賢院靠任命各道觀的道長(zhǎng)來監(jiān)督道教，這樣的做法也類似于元廷對(duì)儒學(xué)書院的規(guī)定。儒學(xué)教授與書院山長(zhǎng)均由政府指派或者是要經(jīng)過政府批準(zhǔn)。
如果說元廷曾有意通過歸并而將宗教與教育建置羅致到其官僚機(jī)構(gòu)系統(tǒng)中去，那么最多可以說這個(gè)成功是拼合而成的。宣政院很多高級(jí)官員是僧侶或佛教信徒，這也許能解釋為什么宣政院對(duì)佛教徒（其實(shí)也包括道士、回回和其他信仰者）寬容地實(shí)行免稅。這種免稅在宣政院與地方官員之間引起很大摩擦。元末30年間書院數(shù)目驟增的現(xiàn)象也可以用同樣的現(xiàn)由來解釋。把土地捐獻(xiàn)給書院的人可以免除強(qiáng)征的差役，而元末的徭役負(fù)擔(dān)不但相當(dāng)繁重，而且還在不斷增加。
另外，還有一些為皇室服務(wù)的專門機(jī)構(gòu)，從它們的名稱就可以知道它們的功能，例如太史院、司天監(jiān)、回回司天監(jiān)、太醫(yī)院等。有些機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理皇太子、皇后屬下的匠戶，其中一部分工匠及其家屬劃分為民匠，另一部分為怯憐口（蒙語口語get-ink'e'ü，書面語ger-ün k?begüd），意為“家中兒郎”，即童仆或奴隸工匠。元朝王室、貴族都有分封得到的世襲占有的匠戶，這是蒙古早期遺留下來的習(xí)俗。由于經(jīng)常在各居住地之間遷徙，需要帶著整批有技能的工匠和奴隸來修建住所。
除了分配工匠，蒙古統(tǒng)治者還將土地尤其是中國(guó)北方的土地（連同土地上的人口）分封給蒙古諸王、貴族和勛臣。對(duì)這種分封所用的術(shù)語不一，主要的是“投下”，意為封地，或分地（分配的領(lǐng)地）。《元史》有一卷專門講歲賜，在北方，賞賜的是銀與絲，在南方，則是紙鈔。領(lǐng)取歲賜的大多是皇室或蒙古貴族成員，而歲賜的來源是分地里的漢族人口。分地的這些漢戶一般在交稅給領(lǐng)主的同時(shí)，還要向大都的元廷交稅。我們應(yīng)指出，《元史》中的歲賜卷在各史均無前例。以往的斷代史沒有這樣一卷，因?yàn)檫@種制度是純粹內(nèi)亞式的，起源于蒙古人早期將征服的人口和部落作為分子（戰(zhàn)利品）分給統(tǒng)治家族的成員這樣一種習(xí)俗。與此類似，很多元廷的制度與做法是以漢化的官方術(shù)語來稱呼，但這不過是外表，同它們的內(nèi)亞實(shí)質(zhì)相距甚遠(yuǎn)。