政府的政策（714—720年）
唐代諸君主中在位期最長(zhǎng)的玄宗帝是一位非常能干的統(tǒng)治者，王朝經(jīng)過(guò)了幾十年的篡位、權(quán)力衰落和政治腐敗的苦難，他又使它的力量達(dá)到了新的高峰。
但所有學(xué)者都認(rèn)為，他是一個(gè)出類拔萃的統(tǒng)治者，他給當(dāng)時(shí)的歷史留下了不可磨滅的痕跡。此外，他多才多藝：他精于音律、詩(shī)文和書(shū)法，是許多藝術(shù)家和作家的庇護(hù)人。他還精通道家哲學(xué)，成了道教的主要保護(hù)人；盡管他早期的措施對(duì)佛教組織不利，但后來(lái)仍深深地沉溺于密宗佛教。作為一個(gè)普通人，他似乎與弟兄和家屬都有很深的情誼，甚至他執(zhí)政時(shí)期的正式記載，也把他描繪成一個(gè)十分親切、體貼臣屬和直率多情的人。就在他去世的一代時(shí)間中，出現(xiàn)了大量與他名字有關(guān)的半傳奇故事和民間傳說(shuō)，而他對(duì)楊貴妃的那種招致不幸和災(zāi)難的感情成了中國(guó)文學(xué)中一大悲劇主題和無(wú)數(shù)詩(shī)詞、小說(shuō)和戲劇的內(nèi)容。
但他出生時(shí)并無(wú)任何繼承大統(tǒng)的指望。睿宗及其諸子實(shí)際上被幽禁宮內(nèi)，與世隔絕。693年初期，兩名私自朝見(jiàn)被廢黜之帝的高級(jí)官員因這種魯莽行動(dòng)被公開(kāi)處決，
698年，武后最后決定在她賓天之后皇位歸回李氏家族。684年在位不到兩月就被廢黜而讓位于睿宗的遜帝中宗被指定為皇儲(chǔ)，睿宗及其子女由于這時(shí)已更不可能繼位，就被解除監(jiān)禁。最初他們得到一座洛陽(yáng)的王府，701年又遷往長(zhǎng)安東部興慶坊的巨宅。在8世紀(jì)的初年，李隆基歷任右衛(wèi)郎將和尚輦奉御。
705年，年邁的武后終于被廢，中宗即位。李隆基任衛(wèi)尉少卿，負(fù)責(zé)管理京師的軍械。708年，他任山西東南戰(zhàn)略要沖潞州的別駕后，仍保持衛(wèi)尉少卿的職務(wù)，這一定使他在長(zhǎng)安的兵員中擁有相當(dāng)?shù)膭?shì)力。中宗時(shí)的政治局勢(shì)非常緊張和動(dòng)蕩不安。皇帝是通過(guò)政變掌權(quán)的；707年，中宗的三子李重俊曾發(fā)動(dòng)一次未遂的叛亂；政治權(quán)力又落到宮內(nèi)的韋后及其女兒安樂(lè)公主之手，在她們的把持下，貪污腐化、裙帶關(guān)系和任人唯親之風(fēng)盛行。政治失修，怨聲載道。
710年李隆基及諸王被召至京師參加為全國(guó)大赦舉行的南郊大祭。這時(shí)他為了積極參與政治，開(kāi)始吸引隨行的學(xué)者和官員。他在京師和潞州的有些追隨者開(kāi)始認(rèn)為他可能有九五之貴。他的機(jī)會(huì)來(lái)臨之快遠(yuǎn)遠(yuǎn)出于他的預(yù)料。710年陰歷六月，韋后由于擔(dān)心她的地位受威脅，將中宗毒死，并偽造遺詔指定他最小的第四子李重茂繼位。韋后以皇太后之尊主政。為了確保她的地位，她下令動(dòng)員5萬(wàn)大軍防衛(wèi)京師，由其兄長(zhǎng)韋溫指揮，同時(shí)她的幾個(gè)堅(jiān)定的支持者被派往關(guān)鍵的關(guān)中、河北和河南諸道進(jìn)行控制。
在中宗生前，反對(duì)韋后的主要力量來(lái)自前帝睿宗及其令人生畏的姐妹、武后之女太平公主。韋后此時(shí)企圖任命睿宗為宰相，以爭(zhēng)取他為自己效勞。總之，他是一個(gè)萎靡不振和胸?zé)o大志的人，不可能主動(dòng)采取行動(dòng)。但太平公主卻繼承了她母親的堅(jiān)強(qiáng)性格，此時(shí)正策劃一個(gè)陰謀，為了防止失敗，她故意瞞著睿宗進(jìn)行。在太平公主之子薛崇簡(jiǎn)、佛僧普潤(rùn)、一名控制京師外戰(zhàn)略要地朝邑縣的默默無(wú)聞的官員劉幽求以及禁軍中三名中級(jí)將領(lǐng)的協(xié)助下，李隆基組織了這次政變。在710年陰歷六月十二日夜，即韋后立年幼的李重茂為帝之后的第十六天，李隆基及禁軍將領(lǐng)率北軍中一支分隊(duì)通過(guò)御苑進(jìn)入宮內(nèi)，御苑總監(jiān)鐘紹京率他的匠人也參加這一行動(dòng)。軍隊(duì)涌進(jìn)玄武門(mén)，殺死了韋后、安樂(lè)公主和韋黨的主要成員。其余的人在以后幾天問(wèn)斬。政變一旦大功告成，睿宗立刻得知，第二天他正式登基。
李隆基被封新王爵并被任命為宰相，他的密謀同伙劉幽求和鐘紹京也得到封賞。這時(shí)朝廷開(kāi)始了解決政治問(wèn)題的工作。這方面最突出的也許是立儲(chǔ)問(wèn)題；陰歷六月二十七日李隆基正式被指定為太子，這主要是因?yàn)樗I(lǐng)導(dǎo)了這次政變。他的兄長(zhǎng)李成器本來(lái)是當(dāng)然的法定繼承者，卻把這一權(quán)利拱手讓給了李隆基。
事實(shí)證明睿宗是一個(gè)無(wú)能的君主，主持朝政時(shí)優(yōu)柔寡斷，而左右朝廷人物則是皇太子和太平公主。睿宗對(duì)他們言聽(tīng)計(jì)從，在他作出任何決斷前，常問(wèn)他的大臣是否已與他們商討過(guò)。希望像她母親那樣控制朝廷的太平公主很快發(fā)現(xiàn)皇太子是一個(gè)有力的對(duì)手，于是經(jīng)常企圖削弱他的勢(shì)力。
但在睿宗執(zhí)政的最初幾個(gè)月，皇太子保持著更強(qiáng)大的地位。710年陰歷七月中，中宗時(shí)期留下的宰相中除了韋安石和蘇瓌外，其余的人都與韋后發(fā)動(dòng)政變后她任命的大臣一起被貶逐到地方任職。姚崇
宋璟
姚崇和宋璟因此是兩個(gè)互相取長(zhǎng)補(bǔ)短的人物，一個(gè)是務(wù)實(shí)的政治家，善于處理實(shí)際事務(wù)；另一個(gè)是嚴(yán)格掌握原則和清廉正直的人，具有堪為道德楷模的真正品質(zhì)。睿宗朝廷需要這兩種人的品質(zhì)。這兩位大臣通過(guò)打擊前朝最嚴(yán)重的弊病之一和取消武后及安樂(lè)公主作出的一切冗濫任命，開(kāi)始了他們的一項(xiàng)改革計(jì)劃。此舉引起了一陣騷亂，因?yàn)閹浊賳T——其中許多人是付了現(xiàn)錢(qián)才得到晉升的——發(fā)現(xiàn)自己被剝奪了官職。在年末宋璟主持選拔文官和姚崇選拔武將的考試中，他們清除官場(chǎng)無(wú)能之輩的意圖變得更明顯了，當(dāng)時(shí)有資格出任官職的人數(shù)達(dá)萬(wàn)余人，但除了2000人之外全部落選。
在他們當(dāng)權(quán)時(shí)，睿宗的皇位仍不完全安全，陰歷八月，他不得不鎮(zhèn)壓由中宗次子譙王李重福發(fā)動(dòng)的起事；后者在李隆基的政變成功時(shí)，也曾策劃反韋后的叛亂。李重福的起事只吸引了很少的支持者，并毫不費(fèi)力地被平定了，但他作為中宗的合法嗣子本來(lái)有充分的權(quán)利繼位。睿宗皇位的不安全是太平公主蓄意造成的，她此時(shí)正在開(kāi)始堅(jiān)持皇太子之兄李成器的權(quán)利。幸運(yùn)的是，諸王之間的手足之情極深，因?yàn)樵陬Ｗ趶?fù)位后，皇太子的四個(gè)弟兄都受權(quán)統(tǒng)率宮內(nèi)各禁軍，禁軍幾乎與唐代的所有政變有牽連，因此能夠以武力來(lái)影響皇位繼承的改變。在711年初期，姚崇和宋璟知道睿宗的長(zhǎng)子李成器和高宗留下的長(zhǎng)孫李守禮都比皇太子有更充分的理由繼承皇位，于是就勸諫睿宗應(yīng)把他們派往地方任職，以挫敗太平公主的陰謀；另外二王應(yīng)指揮皇太子自己的禁衛(wèi)；太平公主夫婦應(yīng)遠(yuǎn)離朝廷，前往東都。睿宗同意把諸王從禁軍的崗位上撤下來(lái)，但拒絕將公主放逐到洛陽(yáng)。
太平公主這時(shí)被迫行動(dòng)。兩名官員——其中一人來(lái)自太子宮內(nèi)——經(jīng)過(guò)利誘，起來(lái)反對(duì)取消韋后和安樂(lè)公主授予的一切冗濫任命，理由是這對(duì)先帝的錯(cuò)誤將是公開(kāi)的詆毀，他們還提請(qǐng)注意，由此已引起動(dòng)蕩不安。太平公主為他們的呼吁推波助瀾，而意志一貫薄弱的睿宗終于讓步。陰歷初九，姚崇和宋璟被解職和調(diào)往外地。他們的改革企圖和皇太子對(duì)宮廷的控制到此結(jié)束。
在711年的大部分時(shí)期中，朝廷被韋安石
這幾個(gè)月的第二個(gè)宰相為李日知
三名特任宰相在他們的手下工作：張說(shuō)
這個(gè)班子除了韋安石外，一般都按照太平公主的利益行事，所以姚崇和宋璟實(shí)施的官僚集團(tuán)的改革很快就被破壞無(wú)遺，盡管朝廷有人提出異議。圍繞皇太子和李成器的勾心斗角繼續(xù)展開(kāi)，后者的女兒被封為公主，準(zhǔn)備與東突厥可汗默啜進(jìn)行王朝聯(lián)姻。陰歷四月，睿宗向朝廷卿相宣布，他希望讓位給皇太子，但太平公主的黨羽之一則勸他說(shuō)，禪位為時(shí)過(guò)早。但詔書(shū)終于頒布，它規(guī)定皇太子要參與所有最高國(guó)務(wù)的討論。
但皇太子仍處于對(duì)手們的強(qiáng)大壓力之下，在陰歷五月，他甚至提出將位置讓給李成器，并要求睿宗把太平公主召回長(zhǎng)安。
睿宗和太平公主此時(shí)都很關(guān)心宗教，公主對(duì)佛僧慧范十分敬重，慧范利用她的庇護(hù)，大量盜竊和侵吞財(cái)產(chǎn)。當(dāng)御史大夫揭發(fā)慧范時(shí)，公主就把這個(gè)御史貶至州里任職。這一時(shí)期唯一有積極意義的政策是進(jìn)行地方政府的改革。按察使巡察的道，全國(guó)分為15個(gè)，以代替原來(lái)的10個(gè)。同時(shí)它還計(jì)劃設(shè)置新的一級(jí)地方行政，即一個(gè)區(qū)域所有的州均歸都督管轄，全國(guó)設(shè)24個(gè)都督。但這些改革遭到反對(duì)而取消，因?yàn)樾露级綍?huì)擁有帶危險(xiǎn)性的權(quán)力，朝廷不可能進(jìn)行控制。
到711年陰歷九月，甚至皇帝也知道了宰相們的缺陷。他召集他們，以帝國(guó)的狀況——受旱澇災(zāi)害打擊、庫(kù)藏空虛、官僚機(jī)器又日益膨脹——為由，把他們痛斥了一頓，并把他們?nèi)苛T相，但他們?nèi)栽谥醒牍偈鹬袚?dān)任要職。
四名新宰相被任命了。新門(mén)下中丞為劉幽求，他曾參與推翻韋后的密謀。在此以前他與姚崇和宋璟一起，擔(dān)任了短時(shí)期的宰相，此后先后擔(dān)任戶部尚書(shū)和吏部尚書(shū)，在吏部任職時(shí)，他要為新涌現(xiàn)的浪潮一般的不正當(dāng)和不適宜的任命負(fù)責(zé)。他的同僚為魏知古、陸象先和崔湜；在新的一年，即睿宗改新年號(hào)以表示改變政體以后，又增加了岑羲和竇懷貞，后者可能由于太平公主的堅(jiān)持而被重新任命，以充當(dāng)她的代理人。
魏知古陸象先
崔湜
712年正月增加的兩個(gè)大臣，一個(gè)是同樣可鄙的竇懷貞，另一個(gè)是岑羲，
太平公主這時(shí)占有強(qiáng)有力的政治地位，但朝廷的總的形勢(shì)正在惡化。外患即將來(lái)臨。劉幽求以一名新都督代替帶兵保持東北邊境的安寧達(dá)20年之久的薛訥，從而帶來(lái)了災(zāi)難，因?yàn)樾露级搅⒖掏度肓藢?duì)契丹和奚的一次毫無(wú)必要的遠(yuǎn)征，結(jié)果戰(zhàn)敗，自己也喪生。四川的土著發(fā)動(dòng)叛亂。與突厥可汗的和親未能實(shí)現(xiàn)。睿宗無(wú)意執(zhí)政的情緒日趨明顯，最后決定讓位于皇太子，這是712年陰歷七月一顆不祥的彗星的出現(xiàn)促成的。
雖然太平公主企圖勸阻，皇太子也試圖促使他重新考慮，但決定不可能改變。他的兒子玄宗在陰歷八月初三正式即位，并舉行應(yīng)有的儀式：定新年號(hào)為先天，立其妻王氏為后，進(jìn)行大赦。但睿宗雖然正式退位，太平公主卻誘使他極不正常地保持大權(quán)。雖然玄宗此時(shí)作為新帝要每日主持朝政，睿宗依然是太上皇，每五日就親自上朝，自己保留任命全部三品以上高官的大權(quán)，并決斷最重大的案件和政務(wù)。新帝和太平公主之間的形勢(shì)這時(shí)是嚴(yán)重的。朝廷中大部分的大臣是她的追隨者。劉幽求得到玄宗的批準(zhǔn)，這時(shí)與皇宮禁軍的將領(lǐng)之一策劃刺殺公主的陰謀。但事情敗露，劉幽求被捕，發(fā)配嶺南，崔湜在那里試圖把他殺害；盡管劉幽求在710年救過(guò)崔的性命，但兩個(gè)人的關(guān)系這時(shí)不好。
713年陰歷正月，東北的軍事形勢(shì)又突然惡化，玄宗御駕親征的安排已經(jīng)就緒，邊境也已集結(jié)大軍。但結(jié)果他未成行，這也許是宮廷的政治形勢(shì)使他不可能離開(kāi)。
太平公主現(xiàn)在通過(guò)她的同胞手足太上皇，已能操縱重大事務(wù)和影響重要的任命，并得到了大部分宰臣和朝廷大部人員的支持。713年陰歷六月，她、竇懷貞、岑羲、崔湜、蕭至忠、當(dāng)時(shí)為玄宗宮府官員的前宰相薛稷、京兆少尹、宮內(nèi)禁軍的幾個(gè)將領(lǐng)及她寵愛(ài)的佛僧慧范密謀毒害玄宗，然后公開(kāi)取得政權(quán)。但是，其他因公主權(quán)勢(shì)日增而驚慌不安的官員勸玄宗現(xiàn)在必須采取果敢行動(dòng)。當(dāng)魏知古透露公主正在策劃叛亂時(shí)，玄宗與他兩個(gè)兄弟李范和李業(yè)及一批心腹決定先發(fā)制人和殺死密謀者。陰歷八月初九，
玄宗這時(shí)成了名實(shí)相符的君主。他只有28歲，自發(fā)動(dòng)反韋后政變以來(lái)經(jīng)歷了陰險(xiǎn)的政治陰謀和不斷斗爭(zhēng)的3年，成了他統(tǒng)治時(shí)期政治史中不可分割的序幕，并對(duì)他的國(guó)事處理具有持久的影響。
玄宗在位初期（713—720年）：姚崇和宋璟
隨著太平公主之死，所有的宰相除了魏知古外，或被處死，或被迫自盡。玄宗任命郭元振和張說(shuō)來(lái)代替這些人。郭曾為活躍的密謀分子之一，張為鼓動(dòng)玄宗進(jìn)行打擊的大臣之一。陰歷九月，劉幽求成為第四個(gè)宰相。然而這個(gè)班子是短命的。陰歷十月，皇帝命令舉行大規(guī)模軍事演習(xí)，但演習(xí)未按計(jì)劃進(jìn)行。郭元振負(fù)有責(zé)任，因此被流配嶺南，只是因?yàn)閺堈f(shuō)和劉幽求的求情，他在夏季才沒(méi)有被處死。玄宗這時(shí)召見(jiàn)姚崇——他是710年試圖進(jìn)行改革的帶頭人并提出了廣泛的改革計(jì)劃（下面將另予討論）——并任命他為宰相和兵部尚書(shū)，代替那個(gè)倒霉的郭元振。張說(shuō)與姚崇一直不和，所以反對(duì)對(duì)他的任命。為了避免勢(shì)必發(fā)生的不和，玄宗就將張解職，在713年年末派他到地方任職，同時(shí)又調(diào)劉幽求擔(dān)任一個(gè)閑職。他們被盧懷慎
現(xiàn)在只有兩個(gè)宰相，其中姚崇無(wú)疑是處于支配地位的人物。
他薦舉宋璟繼承他的職位。宋璟在710年任宰相時(shí)是他的同僚同時(shí)又任廣州都督。宋璟是一個(gè)可以指望采用基本相同的政策的人。716年末，宋璟和門(mén)下侍郎蘇颋
雖然這些年與睿宗在位的不穩(wěn)定時(shí)期和玄宗第一年大臣頻繁更替、黨派尖銳對(duì)立之時(shí)很不相同，但它們?cè)谌耸路矫嬗忻黠@的延續(xù)性。從710—720年，每個(gè)有相當(dāng)?shù)匚坏脑紫喽冀?jīng)過(guò)科舉，通常中過(guò)進(jìn)士或通過(guò)殿試。他們之中的大部分人都是世代官宦，但不是最大的豪門(mén)世族；大部分人來(lái)自武后時(shí)期政治權(quán)力中心的洛陽(yáng)地區(qū)或河北、河南。他們都在武后時(shí)期初涉仕途，大部分在朝廷供職，特別在御史臺(tái)供職的多。只有一次，在710年政變后不久，一個(gè)圈外人士得到任命，他就是密謀分子之一的鐘紹京，被任命為宰相。但他不多幾天就被免職，因?yàn)橥艂兲岢霎愖h，說(shuō)他原為胥吏出身，不宜任此職。
他們大部分是杰出的學(xué)者和優(yōu)秀的行政官員。只有崔湜和竇懷貞被中宗時(shí)期朝廷的腐敗嚴(yán)重污染。睿宗的大臣大部分雖然缺乏創(chuàng)見(jiàn)，卻是值得尊重的人，不過(guò)在他們?yōu)橹е业某⒅校实酆?jiǎn)直沒(méi)有權(quán)威，不能提供領(lǐng)導(dǎo)，他們自己的任期也朝不保夕，政治又不斷受到皇親國(guó)戚及寵臣們的干擾，所以他們是難以有所作為的。姚崇和宋璟的經(jīng)歷和背景完全相同，他們有幸在一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)果敢而且愿意給他們更大權(quán)力和行動(dòng)自由的皇帝手下秉政。玄宗初期高級(jí)官僚的狀況反映了武后善于發(fā)現(xiàn)人才的一大功勞，同時(shí)又說(shuō)明她的科舉制度已經(jīng)選拔了一批有才能的官僚精英。玄宗現(xiàn)在的一系列重大改革就是通過(guò)這些人進(jìn)行的。
政府的政策（714—720年）
713年末，姚崇任長(zhǎng)安以東的重要的同州刺史。當(dāng)時(shí)正奉命舉行大軍事操練，方圓300里的刺史按例都應(yīng)出席，但玄宗仍專門(mén)召喚姚崇。玄宗和姚崇一起騎馬打獵，然后討論政治。他問(wèn)姚崇是否愿出任宰相。姚崇答復(fù)說(shuō)，除非玄宗接受十條改革綱領(lǐng)，否則就難以從命。綱領(lǐng)的內(nèi)容是：皇帝應(yīng)以仁愛(ài)治天下而不是靠嚴(yán)刑峻法的威懾力量；不進(jìn)行軍事冒險(xiǎn)；行使法律應(yīng)不論親疏，同樣嚴(yán)厲；禁止宦官參政；禁止開(kāi)征苛捐雜稅來(lái)取寵于皇帝；禁止任命皇親國(guó)戚在中央政府任職；樹(shù)立皇帝以前因與大臣們關(guān)系過(guò)分親密而受損的個(gè)人權(quán)威；容許大臣們直諫而不用擔(dān)心專橫的懲處；停止建造佛寺道觀；清除外戚過(guò)分的政治權(quán)力。玄宗同意，姚崇接受任命。714年玄宗面臨的重大政治問(wèn)題在睿宗時(shí)早就明顯地出現(xiàn)了，姚崇所提的十條建議在前10年已出現(xiàn)在其他許多奏議之中，但他現(xiàn)在是在皇帝的地位開(kāi)始強(qiáng)大得足以能設(shè)想進(jìn)行這樣一次全面改革之際有說(shuō)服力地向玄宗提出的。不是每一條都能立刻實(shí)行，但總的說(shuō)714—720年的政策都來(lái)源于他的建議。
姚崇所提的這些制度上的改革旨在在一個(gè)強(qiáng)有力的君主和他的朝廷之間創(chuàng)造一種更健康的關(guān)系，如果他的政權(quán)要得到最杰出的政治家的支持，這種關(guān)系是必不可少的。在武后執(zhí)政時(shí)期，特別在7世紀(jì)80年代末和90年代初，宮廷政治中獨(dú)斷專行、官員職務(wù)不穩(wěn)定和惶恐不安的情況有所發(fā)展。隨之而來(lái)的中宗的宮廷政治也同樣獨(dú)斷專行和不穩(wěn)定，當(dāng)時(shí)的局勢(shì)由于貪污腐化和裙帶風(fēng)盛行而進(jìn)一步惡化了。現(xiàn)在人們普遍感到擺脫了迷惘，并且向往變化和懷念太宗的盛世之治。這種向往唐朝“中興”和向往它的政策在道義上得到振興的情緒成了這一時(shí)期奏疏中經(jīng)常出現(xiàn)的主題，促使史官吳兢（他因政客的不斷干擾而不能完成編纂武后實(shí)錄的任務(wù)）轉(zhuǎn)而撰寫(xiě)《貞觀政要》，此書(shū)是把太宗皇帝所作所為多少理想化了的記載，從而成了烏托邦式理想統(tǒng)治的著名范本。在這一方面，714—720年的改革是緊緊地遵照姚崇的建議進(jìn)行的。皇帝的權(quán)威和行政的穩(wěn)定恢復(fù)了。原來(lái)風(fēng)紀(jì)蕩然的吏治現(xiàn)在重建了團(tuán)結(jié)精神，廣泛的制度變革工作已開(kāi)始進(jìn)行。
中央政府的改革
玄宗以前幾代君主朝政不穩(wěn)定的主要原因是宰相太多，其中許多人的任期又很短。在唐初，宰相有兩類。中書(shū)令、門(mén)下侍中和尚書(shū)省仆射為當(dāng)然宰相，如果所設(shè)之職全部有人擔(dān)任，共6人。此外，其他高級(jí)大臣、在戰(zhàn)時(shí)偶爾還有突出的將領(lǐng)，也可能任特任宰相（同中書(shū)門(mén)下平章事）。在中宗和睿宗時(shí)期，這樣的任命為數(shù)很多，其中許多人的任期只有幾個(gè)月。在韋后當(dāng)權(quán)的短暫時(shí)期，同時(shí)任職的宰相人數(shù)不少于17人，如果要有效地處理政務(wù)，這個(gè)班子是龐大臃腫的。
削減人數(shù)的步驟在睿宗時(shí)期已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)行。到710年末人數(shù)減到6人，到睿宗執(zhí)政時(shí)又減到4人。713年玄宗總攬政務(wù)后人數(shù)又從4人進(jìn)一步減到2人，其中一人為當(dāng)然的宰相。
人數(shù)的這一減少又伴隨著重大的形式變化。在7世紀(jì)的最后25年，中央執(zhí)政的主要機(jī)構(gòu)尚書(shū)省的地位已經(jīng)逐漸下降。到武后朝末期，授予尚書(shū)省仆射同平章事所擁有這個(gè)或那個(gè)頭銜的做法已成慣例。在711年，這一通例已被正式規(guī)定，從此除非有特別任命，仆射不再是宰相。713年末，這一規(guī)定又被重申，仆射稱丞相。此外，由當(dāng)然宰相擔(dān)任的高級(jí)職務(wù)空缺的現(xiàn)象變得普遍了。例如，714—724年，無(wú)尚書(shū)省仆射，而在714—720年，門(mén)下侍中和中書(shū)令從未同時(shí)在職，所以只有首席宰相依據(jù)職權(quán)任其中一職，而由另一宰相任另一省的副職。
這一情況導(dǎo)致門(mén)下省和中書(shū)省職能的逐漸合并。它們逐漸變成一個(gè)協(xié)調(diào)的組織，既負(fù)責(zé)制定和起草政策，又負(fù)責(zé)法規(guī)的檢查和復(fù)審。它還充當(dāng)一小批與皇帝一起負(fù)責(zé)重大決策的宰相的秘書(shū)處。總之，權(quán)力穩(wěn)步地集中于宰相們，特別是集中在德高望重的宰相之手。
根據(jù)宋璟的建議，在717年陰歷十月實(shí)行的另一個(gè)重要措施是試圖恢復(fù)公開(kāi)處理朝政的做法。在武后時(shí)期，許多事情都在私下解決，尤其是御史們有權(quán)避開(kāi)負(fù)責(zé)保存記錄的起居注史官進(jìn)行秘密彈劾。這種做法現(xiàn)在被禁止，除了機(jī)密之事外，一切事務(wù)的處理都在朝廷公開(kāi)進(jìn)行，并由史官予以記錄。進(jìn)一步的重大變化是御史臺(tái)的改組。自684年以來(lái)，掌肅正行政的御史臺(tái)已分成兩部分，一部分負(fù)責(zé)中央政府的官員，另一部分負(fù)責(zé)在地方任職的官員。這一情況反映了在官僚體制內(nèi)部?jī)刹糠志⒓瘓F(tuán)的界線日益明顯的傾向。一部分幾乎只在京師任職，其中包括許多通過(guò)科舉進(jìn)入仕途的人；另一部分則在地方任職，而且任期往往很長(zhǎng)。在713年，這一界線不復(fù)存在，御史臺(tái)被改組成單一的機(jī)構(gòu)，如同唐初。御史臺(tái)的這一改組標(biāo)志著試圖系統(tǒng)地重新統(tǒng)一官僚機(jī)器的活動(dòng)的開(kāi)始。
官員的選拔
如果企圖恢復(fù)官僚集團(tuán)的效率和風(fēng)紀(jì)，就必須先處理官員選拔的問(wèn)題。甚至在最有利的情況下，有前途的年輕人都有意識(shí)地拒絕在地方任職。在韋后時(shí)期，官員在京師取得盡管是有名無(wú)實(shí)的官職要容易得多，配備地方官署官員的工作卻很困難。自7世紀(jì)90年代以來(lái)，對(duì)這個(gè)問(wèn)題的怨言不絕于耳；709年韋嗣立曾建議，凡過(guò)去未擔(dān)任刺史和縣令的官員，均不得在中央各部各寺?lián)胃吖伲私ㄗh沒(méi)有成功。
前面已經(jīng)敘述姚崇和宋璟在710年曾企圖清理冗員的問(wèn)題，結(jié)果在次年他們的政策反而來(lái)了一個(gè)大倒退。714年以后，姚崇開(kāi)始處理選拔有才之士在地方任職這一更大的問(wèn)題。714年初，幾乎就在他擔(dān)任宰相之職以后，便有詔書(shū)規(guī)定，從京師選拔有才能的官員去地方擔(dān)任刺史和都督應(yīng)永為法式，而有良好政績(jī)的刺史和都督則應(yīng)調(diào)至京師。
姚崇在這方面受到年輕多才的專使張九齡715年陰歷六月，玄宗再次頒詔，命令互調(diào)京畿和地方官員，并實(shí)行按察使每年對(duì)地方官員的政績(jī)進(jìn)行考核、由吏部和戶部批準(zhǔn)的更徹底的制度。政績(jī)優(yōu)良者有資格在京師任職，以前未在地方擔(dān)任刺史或縣令的人均不得在中央政府任職。
但盡管有這些詔令，盡管皇帝決心要提高地方官員素質(zhì)，官員們依然不愿在京外任職。716年初期，玄宗在抱怨最近幾次考試的結(jié)果之后，召集所有新任命的縣令——他們的素質(zhì)之差是有名的——進(jìn)宮，就他們的施政計(jì)劃進(jìn)行面試。他們的答復(fù)是如此不能令人滿意，以致45人被遣送回籍學(xué)習(xí)，而負(fù)責(zé)選拔文官的官員本人也被派往地方擔(dān)任幾年刺史，盡管他們的官聲很好。
選拔合適的官員一事并不是地方政府面臨的唯一問(wèn)題。朝廷此時(shí)清楚地了解到在中央政府和州之間再設(shè)一級(jí)行政組織的必要性，它不但有助于評(píng)價(jià)地方官員的品格，也能監(jiān)督他們的施政。唐代初期，全國(guó)分成10個(gè)道，御史們定期被派往各道視察地方的行政。706年，這些御史被采訪使代替。在711年，曾有把帝國(guó)改組成15個(gè)道和在州以上另置一級(jí)長(zhǎng)期性地方行政區(qū)的企圖。但這一企圖失敗了；在714年，重新對(duì)以前的10個(gè)道各任命采訪使（現(xiàn)稱按察采訪處置使）。
重訂法律
在720年以前一段時(shí)期進(jìn)行的行政改革的內(nèi)容幾乎完全是恢復(fù)和貫徹7世紀(jì)武后建立統(tǒng)治前奠定的行政準(zhǔn)則。這些改革已經(jīng)體現(xiàn)在685年前定期修訂和重新頒布的一整套法典，即律、令、格、式之中。685年以后，武后未作進(jìn)一步的修訂，雖然編成了體現(xiàn)修訂法典的立法《格后長(zhǎng)行敕》。武后垮臺(tái)后，705年在唐休璟、韋安石和蘇瓌的主持下，徹底修訂所有法典的工作才得以進(jìn)行。710年睿宗登基后，下令重新修訂，同時(shí)指定一個(gè)包括許多法律專家在內(nèi)的編纂組織負(fù)責(zé)。新的法典在712年陰歷二月編成并頒行。713年末，姚崇和盧懷慎領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)被指定修訂令、格和式的組織，這部分法令與行政事務(wù)有關(guān)。修訂的法令于715年陰歷三月完成，然后被頒布執(zhí)行。它后來(lái)被稱作《開(kāi)元前令》。
在宋璟和蘇颋擔(dān)任宰相時(shí)，詔令又命再作修訂，這一次包括刑法在內(nèi)。有些曾協(xié)助姚崇的法律專家也參加了這一工作，編纂工作成于719年，陰歷三月其成果送呈玄宗過(guò)目并被公布。它通常被稱作《開(kāi)元后令》并具有重要的歷史意義，因?yàn)樗拇蟛糠謨?nèi)容收入《唐六典》，此書(shū)給我們提供了唐代行政法的詳細(xì)內(nèi)容。因此，從710—719年的十年是制定中央行政法典的重要時(shí)期，這種法律旨在把中國(guó)再度置于一個(gè)精心制定的統(tǒng)一行政規(guī)定和實(shí)踐的體制之下，所以這十年對(duì)恢復(fù)一個(gè)強(qiáng)大的中央集權(quán)的帝國(guó)來(lái)說(shuō)是必不可少的。
財(cái)政問(wèn)題
在概括從中宗在位的后半期和睿宗時(shí)期起遺留下來(lái)的弊病的一切奏議中，一個(gè)反復(fù)提到的內(nèi)容是國(guó)家的財(cái)政資源不足、收入減少和缺乏儲(chǔ)備積累這一問(wèn)題。在武后末期，政府曾打算重新登記人口。戶稅和地稅兩項(xiàng)新的稅收開(kāi)始提供大量補(bǔ)充收入，同時(shí)有人已公開(kāi)議論從貿(mào)易和商界征稅。當(dāng)武后遷都洛陽(yáng)時(shí)，帝國(guó)的財(cái)政已經(jīng)大有好轉(zhuǎn)。東都靠近中國(guó)東部產(chǎn)糧的富饒平原，對(duì)它的供應(yīng)遠(yuǎn)比長(zhǎng)安方便和經(jīng)濟(jì)。武后本人于701—703年返回長(zhǎng)安之行是出于政治壓力；而中宗長(zhǎng)期遷都長(zhǎng)安也是如此，因?yàn)轫f后的政治根據(jù)地就在關(guān)中。政府向西北的這次遷移重新引起了供應(yīng)京畿這一巨大的后勤問(wèn)題，因?yàn)榫╃艿娜丝趯⒔偃f(wàn)，又位于資源比較貧乏、氣候嚴(yán)酷而變化無(wú)常的地區(qū)；那里的人口逐漸減少，而其中大部分戶口又在府兵中服役，因此在不同程度上免予納稅。
向長(zhǎng)安運(yùn)輸供應(yīng)是一個(gè)困難的問(wèn)題。雖然隋煬帝的運(yùn)河體系已經(jīng)為東部平原提供了一個(gè)極佳的運(yùn)輸水系，因?yàn)樗验L(zhǎng)江與淮河和黃河連接起來(lái)，又接通了黃河與近代天津附近的地區(qū)，但溯黃河和渭水而上把糧食和物品送往長(zhǎng)安的運(yùn)輸卻被黃河河道的淤塞，尤其是被三門(mén)峽巨大的激流險(xiǎn)灘所阻。在高宗時(shí)期，曾打算靠近這些激流險(xiǎn)灘筑路，還打算沿峭壁修拉纖的小路，以便船只能被拉過(guò)險(xiǎn)灘，但這些計(jì)劃都沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。雖然與渭水并行的通往長(zhǎng)安碼頭的運(yùn)河在672年被疏浚和改善，但從洛陽(yáng)到長(zhǎng)安的運(yùn)輸依然是困難和昂貴的。
武后把朝廷長(zhǎng)期定在洛陽(yáng)，這樣就更加忽視了這一段運(yùn)輸體系，同時(shí)使為大平原服務(wù)的主要運(yùn)河體系也日益衰敗。到玄宗登基時(shí)，在運(yùn)河與黃河匯合地的大壩和水閘閘門(mén)已經(jīng)失修，不能通行。
同時(shí)，中宗時(shí)期的特征是饑荒連年不斷。705年的一次大洪水使河北的17個(gè)州受災(zāi)，同時(shí)淹沒(méi)了渭水流域。706年發(fā)生了一次嚴(yán)重的旱災(zāi)，它從冬季持續(xù)至707年夏初，結(jié)果造成了關(guān)中、河北和河南的饑荒。708年和709年又發(fā)生嚴(yán)重的饑荒，當(dāng)時(shí)糧食必須通過(guò)陸路用大車從大平原和從江淮地區(qū)運(yùn)往長(zhǎng)安。早在中宗初期，李嶠和宋之問(wèn)已力促他永遠(yuǎn)遷都洛陽(yáng)，現(xiàn)在大臣們又重提此議，但韋后利用她對(duì)皇帝的影響，加以阻撓。崔湜企圖另辟一條跨山區(qū)經(jīng)商州的通往南方的路線，這個(gè)嘗試是一次災(zāi)難性的和勞民傷財(cái)?shù)氖 ?img alt="《舊唐書(shū)》卷74，第2623頁(yè)。" class="qqreader-footnote" src="
中宗之死沒(méi)有解決這一問(wèn)題。睿宗和玄宗的新政權(quán)仍很不穩(wěn)固，所以不可能離開(kāi)長(zhǎng)安，而自然災(zāi)害循環(huán)反復(fù)，不斷發(fā)生。711年，河?xùn)|汾水流域發(fā)生一次大地震，很多人喪生。712年春長(zhǎng)期干旱，另一次在夏初。712—713年渭水流域和長(zhǎng)安京畿區(qū)發(fā)生嚴(yán)重饑荒。714年又有一次嚴(yán)重干旱。
713年玄宗決定遷都洛陽(yáng)，但他與太平公主之間的政治危機(jī)使此行不可能實(shí)現(xiàn)。盡管有李杰的這些成就，對(duì)長(zhǎng)安的供應(yīng)問(wèn)題依然是嚴(yán)重的，部分地是由于關(guān)中和西北的軍事編制日益龐大，部分地是由于京畿區(qū)繼續(xù)歉收和缺糧，該地在714年遭到破壞性的颶風(fēng)的襲擊，然后又發(fā)生嚴(yán)重的旱災(zāi)。
但自然災(zāi)害的損失不限于關(guān)中。在玄宗朝初年，提供國(guó)家大部分歲入的大平原也深受打擊。715年，河南河北有大的春澇，然后在夏季又發(fā)生蝗災(zāi)。716年，東部平原甚至遭受更嚴(yán)重的蝗災(zāi)，廣大地區(qū)的糧食全部損失。716年和717年，洛水流域有嚴(yán)重的澇災(zāi)。在717年，河南中部的大部分地區(qū)被淹，洪水破壞了大片種糧區(qū)，并淹沒(méi)汴渠邊的鞏縣。河南和河北的這些洪水和自然災(zāi)害的后果特別嚴(yán)重，因?yàn)檫@兩個(gè)地區(qū)是中國(guó)人口最密、生產(chǎn)力最高的區(qū)域，政府依賴它們的收入的程度也最大。
717年初，勢(shì)在必行的事情終于發(fā)生，玄宗被迫將朝廷遷往洛陽(yáng)。與經(jīng)常一樣，此行路途艱難，代價(jià)高昂，時(shí)間又長(zhǎng)；玄宗一行用了24天才抵達(dá)洛陽(yáng)，朝廷留在那里直到718年冬。在以后的20年中玄宗共在洛陽(yáng)度過(guò)9年，朝廷的遷移不下10次，搬動(dòng)花了很大的代價(jià)，并把政務(wù)嚴(yán)重打亂。由于規(guī)模擴(kuò)大，管理日趨復(fù)雜，這些遷移的費(fèi)用越來(lái)越高，它們必然耗費(fèi)了國(guó)家的大量資源。
表7 玄宗朝廷的所在
政府認(rèn)真地采取了與饑荒作斗爭(zhēng)的措施。714年陰歷九月，一份詔書(shū)命在全國(guó)擴(kuò)大從655年起在京師實(shí)行的常平倉(cāng)制。這些糧倉(cāng)在豐足之年以高于正常市場(chǎng)價(jià)格的價(jià)格購(gòu)進(jìn)糧食，在饑饉之年以低于時(shí)價(jià)的價(jià)格出售儲(chǔ)糧；這是一種旨在減輕因價(jià)格過(guò)分動(dòng)蕩而造成農(nóng)民困苦的措施。719年，又一份詔書(shū)命令在北方諸道以及長(zhǎng)江流域和四川的大城市建立這類糧倉(cāng)。每個(gè)州撥給專款作為資金。
同時(shí)，原來(lái)的義倉(cāng)制也被改革。各州通過(guò)這些義倉(cāng)應(yīng)該保存根據(jù)地稅征收的儲(chǔ)糧。但挪用這些糧食作為一般歲入運(yùn)往京師的做法已成慣例。716年，這種做法被禁止，儲(chǔ)糧只準(zhǔn)作救濟(jì)饑荒之用。
這是一個(gè)最重要的發(fā)展。到玄宗末期，在義倉(cāng)儲(chǔ)存的糧食儲(chǔ)備相當(dāng)充足，特別在最易發(fā)生饑荒的關(guān)內(nèi)、河?xùn)|、河北、河南諸道更是如此。這些儲(chǔ)糧在很大程度上緩和了8世紀(jì)30和40年代自然災(zāi)害的沖擊。稅制
玄宗初期的財(cái)政問(wèn)題并不僅僅是運(yùn)輸征收的糧食和布帛到京師的困難造成的。長(zhǎng)期存在的收入不足的局面仍在繼續(xù)。因不完善的人口登記而使稅冊(cè)漏登大批應(yīng)該納稅的人這一主要的基本問(wèn)題，在7世紀(jì)90年代變得嚴(yán)重了；這一嚴(yán)重局勢(shì)只是由于武后并不怎么連貫的重新登記的措施才部分地得到緩和。711年，韓琬重提此事，幾乎與喪失歲入的形式同樣重要的是富戶的數(shù)量龐大，它們的稅雖然按規(guī)定繳納，卻被指定用于貴族（他們是皇親國(guó)戚和武后、韋后時(shí)期授予貴族稱號(hào)和封地的許多官戶）的食實(shí)封。這一問(wèn)題的規(guī)模難以用數(shù)量表示，但709年韋嗣立的奏疏估計(jì)有60余萬(wàn)成年納稅者（占當(dāng)時(shí)總數(shù)的8%）被分配給封地的擁有者，這些封地所收的絲稅超過(guò)太府寺。同年另一種估計(jì)列出一個(gè)數(shù)字：140戶貴族享有實(shí)封，從54個(gè)州取得收入，并選州內(nèi)最富之戶來(lái)履行義務(wù)。
玄宗對(duì)此不能立刻有所作為，因?yàn)閷?shí)封與貴族稱號(hào)一起是世襲的，不能一筆勾銷。然而他確實(shí)放棄了不分青紅皂白濫封貴族的做法，并把實(shí)封減到最低限度，其戶數(shù)常常只是象征性的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于律令的規(guī)定數(shù)。但這一制度依然有效；玄宗本人就多子多女，共有59個(gè)子女，每人必須被給予貴族稱號(hào)、管理王府的機(jī)構(gòu)和一份封地，這樣就給帝國(guó)財(cái)政平添了沉重的負(fù)擔(dān)。
玄宗在即位初年也極力公開(kāi)表示他在杜絕鋪張和不必要的開(kāi)支。714年陰歷七月他頒布了嚴(yán)厲的節(jié)約法令，內(nèi)容是禁止織錦，禁止穿刺繡之衣和戴珠玉飾品。此詔甚至對(duì)后妃也不例外，為皇宮制造物品的織錦坊被關(guān)閉。同月稍晚，為了平息關(guān)于玄宗正在為后宮選美的謠言，他把大批閑著的宮女遣送回家。這時(shí)開(kāi)始開(kāi)征的一種稅收的輔助形式是鹽。710年和713年，專使被任命去管理山西東南部的鹽池。但這種形式純屬地方的權(quán)宜措施。
貨幣
自7世紀(jì)以來(lái)的一個(gè)重大問(wèn)題是官鑄的錢(qián)奇缺。約從679年起，政府已削減了鑄錢(qián)，在武后在位的整個(gè)時(shí)期，華中和華南出現(xiàn)了大規(guī)模的地方性私鑄，其中甚至還牽涉一個(gè)未來(lái)的宰相。682年，規(guī)定私鑄錢(qián)幣者要處以死刑，但收效甚微；從701—704年，政府被迫準(zhǔn)許公開(kāi)使用優(yōu)質(zhì)的私鑄錢(qián)，以滿足商業(yè)的最低需要。705年，規(guī)定沒(méi)收犯禁者的財(cái)產(chǎn)以代替死刑。713年，一位大臣抱怨京師流通的錢(qián)質(zhì)量低劣，以致不宜在其他地方使用。但貨幣的需要量增長(zhǎng)得太猛，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了官錢(qián)的供應(yīng)量，所以政府被迫準(zhǔn)許私鑄錢(qián)流通，以免貿(mào)易呆滯。
隨著宋璟在治政上得勢(shì)，政府在717年終于企圖處理這一問(wèn)題，并實(shí)行以前關(guān)于私鑄的嚴(yán)格禁令。死刑被恢復(fù)，718年的一份詔書(shū)重申了禁令，御史蕭隱之被派往淮河流域和黃河流域這兩個(gè)私鑄最盛行的中心，企圖收集和銷毀非法的錢(qián)幣。但禁令和蕭的使命都?xì)w于失敗，結(jié)果導(dǎo)致物價(jià)大波動(dòng)、商業(yè)暫時(shí)停滯、民眾不滿和宋璟垮臺(tái)。最后，政府不得不放松禁令。問(wèn)題依然沒(méi)有解決。反佛教措施
在韋后去世之時(shí)，佛教已長(zhǎng)期從國(guó)家和貴族那里得到無(wú)與倫比的庇護(hù)，其權(quán)勢(shì)和財(cái)富已經(jīng)盛極一時(shí)。公元711年辛替否上奏睿宗，請(qǐng)他注意佛教寺院聚積的大量財(cái)富以及富人通過(guò)充任僧人或沙彌逃避納稅和其他義務(wù)的方法。睿宗與他的姐妹一樣，是虔誠(chéng)的道教信徒，已把道教置于佛教之上，玄宗登基后，在姚崇的鼓動(dòng)下也迅速采取反佛教的行動(dòng)，姚崇以前在河北任職時(shí)，曾以反對(duì)佛教寺院聞名。
玄宗不但打擊佛教界的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且試圖把佛僧的活動(dòng)限在廟內(nèi)并禁止他們公開(kāi)講經(jīng)，后一個(gè)措施可能與這一世紀(jì)初期幾份詔書(shū)中公開(kāi)宣布鎮(zhèn)壓的各種宗教叛亂者的集團(tuán)有關(guān)。
710—720年的軍事改組
玄宗時(shí)代中國(guó)對(duì)外關(guān)系中的重大事件在下面將予充分論述，這里只需提供詳細(xì)的材料來(lái)說(shuō)明防務(wù)政策發(fā)生變化的背景。在睿宗執(zhí)政之初，唐朝在邊境面臨幾個(gè)很突出的問(wèn)題。
在極西部，武后在692年決定維持對(duì)塔里木盆地諸國(guó)和對(duì)準(zhǔn)噶爾的牢固控制，這使中國(guó)人負(fù)擔(dān)了相當(dāng)沉重的軍事義務(wù)。在塔里木盆地，以龜茲為大本營(yíng)的安西四鎮(zhèn)提供了一支分駐于重要城市的“保護(hù)性”力量，但這些城市仍保留著土著統(tǒng)治者。這些部隊(duì)防衛(wèi)這一地區(qū)，使之免受南方的吐蕃以及西突厥、特別是北方突厥的強(qiáng)大的部落聯(lián)盟突騎施的壓力，同時(shí)也為了對(duì)付阿拉伯人從西面侵入河中地區(qū)所構(gòu)成的潛在威脅。在這里駐軍的主要目的是控制經(jīng)塔里木通往中亞、克什米爾和北印度的商路和經(jīng)近代阿富汗通往伊朗的商路。
更往北，中國(guó)的軍隊(duì)和分遣隊(duì)分駐在沿天山北側(cè)經(jīng)伊犁河谷和費(fèi)爾干納通往中亞的路線上。哈密和吐魯番綠洲還駐有中國(guó)的守軍，那些地方在太宗時(shí)期被征服，并正式歸中國(guó)文官治理。在這些地區(qū)有一定數(shù)量的中國(guó)定居者（其中許多是強(qiáng)制遷來(lái)的罪犯和家庭），但絕大部分人口仍是非中國(guó)人。這一在今烏魯木齊附近、以北庭都護(hù)府為中心的地區(qū)必須加以守衛(wèi)，以防西面的突騎施、北面的黠戛斯和東北的突厥的侵犯。
8世紀(jì)初期駐在西面的守軍總數(shù)約為5萬(wàn)人，這意味著中國(guó)人必須不惜一切代價(jià)牢牢地控制經(jīng)甘肅西北綠洲這條供應(yīng)他們的路線。在這里，唐朝面臨的最強(qiáng)大和最咄咄逼人的敵人是吐蕃人。在7世紀(jì)后半期，吐蕃國(guó)已經(jīng)征服和逐漸并吞了在今青海省的原吐谷渾領(lǐng)地。從這一富饒的放牧區(qū)，吐蕃人能直接對(duì)甘肅西部的敦煌直至四川這一弧形的中國(guó)邊界施加壓力。為了對(duì)付這一威脅，中國(guó)人自7世紀(jì)70年代起逐漸設(shè)立永久性的衛(wèi)戍部隊(duì)和分遣隊(duì)，它們以軍墾為后援，使部隊(duì)在這一交通困難的地區(qū)至少能部分自給。直接的吐蕃侵略在700—702年的一次慘敗后結(jié)束，此后發(fā)生的內(nèi)亂和吐蕃幼王的登基暫時(shí)迫使吐蕃人把精力集中在內(nèi)部事務(wù)方面。從707—710年與中國(guó)人的長(zhǎng)期和談，在睿宗即位前不久以和親結(jié)束。吐蕃人能夠從唐朝廷取得非常有利的條款；和談的部分內(nèi)容是把黃河上游稱之為“九曲”的領(lǐng)地割讓給吐蕃，這一地區(qū)對(duì)武后時(shí)建立起來(lái)的防務(wù)體系是極為重要的。吐蕃人可以由此直接威脅長(zhǎng)安周圍的京畿區(qū)，它的喪失大大地削弱了中國(guó)的戰(zhàn)略地位。
714年，吐蕃人要求締結(jié)一個(gè)正式的和約，玄宗同意。但和約剛締結(jié)，吐蕃人就攻擊蘭州，造成很大的破壞。雖然在714年后期吐蕃人遭受了決定性的失敗，中國(guó)人從此能夠控制其邊境并再次建立起防御工事，但吐蕃人這種欺人的背信棄義使玄宗產(chǎn)生了根深蒂固的不信任和痛恨，并多年不愿再作任何和平安排。沿關(guān)中和河?xùn)|兩道的北部邊境，唐王朝面臨的是游牧民族宿敵東突厥人。691年默啜可汗登上汗位后，突厥又發(fā)展成一個(gè)令人生畏的強(qiáng)國(guó)，到8世紀(jì)初期，它在從滿洲邊境直到西方的費(fèi)爾干納的整個(gè)草原地帶稱霸。突厥人在武后時(shí)期屢次襲擾中國(guó)邊境，但中國(guó)人在705年慘敗于他們之手后，就沿黃河北道建立了昂貴的、由常備軍和永久性堡壘構(gòu)成的防務(wù)體系，以重兵駐守，從而有效地遏制了進(jìn)一步的大規(guī)模入侵。同時(shí)，基本上以他個(gè)人統(tǒng)治為基礎(chǔ)的默啜的“帝國(guó)”受到西面和北面的臣服民族的日益加強(qiáng)的挑戰(zhàn)，所以在睿宗登基時(shí)，默啜在全力進(jìn)行他在極西部的戰(zhàn)役。從711年起，他不斷與唐王朝進(jìn)行和親談判，以期支撐他在其臣服民族中的衰落的權(quán)力；714年，雖然他攻打了中國(guó)西面的北庭諸前哨，但他從未嚴(yán)重地威脅中國(guó)本部的邊境。716年他的死亡進(jìn)一步削弱了突厥人的力量，他們的許多附庸部落紛紛投向中國(guó)。以后北部邊境的動(dòng)亂并不是突厥人造成的，而是來(lái)自已在北部關(guān)中和河?xùn)|（今陜西和山西兩省）的中國(guó)領(lǐng)土上定居的突厥族和其他游牧民族的集團(tuán)；駐守在這一區(qū)域的強(qiáng)大的邊防部隊(duì)負(fù)責(zé)對(duì)付它們內(nèi)部的暴動(dòng)以及來(lái)自草原的襲擾。
從696—697年，生活在今河北和遼東省邊緣地帶的兩個(gè)游牧民族——突厥血統(tǒng)的奚族和準(zhǔn)蒙古族的契丹人——在東北崛起，構(gòu)成了強(qiáng)有力的威脅，當(dāng)時(shí)他們已把中國(guó)人趕出南滿并侵入河北。他們被趕回后，由于得到突厥的援助，就像新興的振國(guó)（后來(lái)的渤海，由在南滿的高麗殘余組成）那樣成了突厥的附庸。他們多年來(lái)被幽州（今北京）都督薛訥所阻。薛在711年調(diào)任后，新督愚蠢地企圖對(duì)他們發(fā)起進(jìn)攻，結(jié)果造成了一段時(shí)期的嚴(yán)重對(duì)抗。
因此，這段時(shí)期對(duì)中國(guó)的防務(wù)政策來(lái)說(shuō)是相對(duì)安定和有成就的，部分的是因?yàn)猷徑膸讉€(gè)最具侵略性的強(qiáng)國(guó)每況愈下，部分的是因?yàn)槲浜蠛椭凶跁r(shí)構(gòu)筑的永久性的防御工事起了作用，部分的是因?yàn)樘瞥话悴扇×撕徒庑缘耐饨徽吲c和親手段。姚崇和宋璟都經(jīng)常力促玄宗在對(duì)外關(guān)系方面要謹(jǐn)慎從事；玄宗也許需要克制，因?yàn)?14年吐蕃入侵以后，他計(jì)劃親自領(lǐng)兵進(jìn)行大規(guī)模的討伐，只是由于邊境將領(lǐng)的勝利才未成行。717年，宋璟甚至反對(duì)把中國(guó)的管轄擴(kuò)大到遼東，因?yàn)檫@是不必要的負(fù)擔(dān)。
然而，雖然這10年中國(guó)人沒(méi)有采取任何侵略性的擴(kuò)張政策，但他們?nèi)圆粩嘣谝资芄舻谋狈胶臀鞅边吘骋粠?gòu)筑防御工事。到722年，據(jù)張說(shuō)估計(jì)，軍隊(duì)總數(shù)已增加到60余萬(wàn)。但比單純建立邊防軍更加重要的，是對(duì)他們的控制和部署的變化。在所有的邊境區(qū)，盡管它們的戰(zhàn)略位置迥然不同，中國(guó)人仍面臨著一個(gè)共同的危險(xiǎn)因素。他們的潛在敵人吐蕃人、突厥人、契丹族和奚族都是高度機(jī)動(dòng)的游牧或半游牧民族，他們的目標(biāo)不是永遠(yuǎn)征服中國(guó)的領(lǐng)土，而是對(duì)邊境地區(qū)進(jìn)行突然襲擊以掠奪糧食和其他物品，并擄俘居民為奴，特別是搶走牲畜和馬匹。只有吐蕃企圖長(zhǎng)期征服中國(guó)的邊境領(lǐng)土，但即使在當(dāng)時(shí)它也是很有限度地進(jìn)行這一活動(dòng)的。
這類一般不很持久的戰(zhàn)爭(zhēng)尤其需要指揮的靈活性和作出迅速反應(yīng)的可能性，它還需要龐大的邊防軍，因?yàn)樗羞@些民族能夠把數(shù)以萬(wàn)計(jì)的精于騎射的軍隊(duì)投入戰(zhàn)場(chǎng)。要對(duì)付這類挑戰(zhàn)，像唐初建立起來(lái)的那種唐代軍事體制是很不夠，也不能適應(yīng)形勢(shì)的。整個(gè)軍事組織高度集中。無(wú)數(shù)以幾百人駐守的小的鎮(zhèn)（或戍）已在邊境成立，置于地方行政的控制之下。但萬(wàn)一出現(xiàn)超過(guò)規(guī)模很小的地方?jīng)_突，中央政府就必須集結(jié)“行軍”。這種軍隊(duì)的組成部分是通過(guò)動(dòng)員隸屬于各衛(wèi)的府兵，部分是通過(guò)大規(guī)模征兵。通常政府必須從京師禁軍的將領(lǐng)中任命出征期間的統(tǒng)帥及其部屬，但有時(shí)從正式的官員中任命，其中許多人能隨時(shí)出將入相。這種完全特殊的組織必然需要一定的時(shí)間才能組成。所有動(dòng)員、訓(xùn)練、向前線運(yùn)兵、兵員的供應(yīng)和裝備等工作都必須臨時(shí)完成。當(dāng)需要進(jìn)行計(jì)劃周密的反攻或大規(guī)模討伐時(shí)，它證明可以應(yīng)付裕如。但如果要對(duì)只有有限目標(biāo)的機(jī)動(dòng)靈活的敵人的攻擊作出迅速的防御反應(yīng)，這一制度實(shí)在太慢，太不方便。到大軍到達(dá)邊境時(shí)，敵人一般早已撤回自己的境內(nèi)了。
在高宗和武后時(shí)期，防務(wù)因成立大批長(zhǎng)期的邊防戍軍而得到加強(qiáng)。這些軍隊(duì)一部分是有長(zhǎng)期任務(wù)的府兵，但長(zhǎng)期服役的健兒的人數(shù)日益增加，他們之中——特別在騎兵中——有的人是非漢族人。這些常備軍最早設(shè)在吐蕃邊境的西北和中亞；從7世紀(jì)90年代起，河?xùn)|和河北北部邊境一帶也部署了這種軍隊(duì)。但即使這些軍隊(duì)中最大和最訓(xùn)練有素的力量，在孤立無(wú)援時(shí)也不能抵擋一次大進(jìn)攻。
隨著睿宗的即位，邊防不但得到足夠的兵力，而且還有一個(gè)經(jīng)過(guò)協(xié)調(diào)的指揮機(jī)構(gòu)；如果遭到進(jìn)攻，這一機(jī)構(gòu)能夠迅速部署這些部隊(duì)而不會(huì)有一成不變的制度所帶來(lái)的那種等待中央政府任命戰(zhàn)地統(tǒng)帥和動(dòng)員野戰(zhàn)軍的長(zhǎng)期延誤。從710年和711年起，任命長(zhǎng)期的節(jié)度使以指揮各防區(qū)的做法逐漸成為定例，而根據(jù)傳統(tǒng)，以前各防區(qū)是歸遠(yuǎn)征軍的總管指揮。這一制度并不是一下子在全邊境實(shí)行的，而是在以后10年中逐漸發(fā)展而成，但在8世紀(jì)20年代初期，北方和西方邊境已被組織成九大藩鎮(zhèn)。這些可見(jiàn)之于表8和地圖10。
表8 玄宗時(shí)期的邊境藩鎮(zhèn)
+平盧雖然單獨(dú)設(shè)藩鎮(zhèn)，但在742年前總的說(shuō)受范陽(yáng)節(jié)制。
部分根據(jù)浦立本的《安祿山之亂的背景》（倫敦，1955年）地圖2制作。本圖未標(biāo)出北庭和安西兩個(gè)邊西藩鎮(zhèn)，或河西的極西部分。劍南軍事組織的材料非常混亂和矛盾，事實(shí)證明不可能在地圖上詳細(xì)標(biāo)明。
以上各“藩鎮(zhèn)”的節(jié)度使擁有一大批他直接指揮的部屬和軍隊(duì)（通常稱經(jīng)略軍），對(duì)規(guī)定數(shù)目的邊州軍務(wù)有完全的管轄權(quán)，并且能指揮該地區(qū)所有獨(dú)立的軍、鎮(zhèn)和小分隊(duì)。歸節(jié)度使調(diào)動(dòng)的兵力十分龐大，其數(shù)從2萬(wàn)直至9萬(wàn)余人。對(duì)如此眾多的兵員的維持造成了后勤支援的大問(wèn)題，由于運(yùn)輸口糧和物資到邊境地區(qū)的困難，這些問(wèn)題就更加嚴(yán)重了。后勤供應(yīng)由支度使負(fù)責(zé)，他們受權(quán)掌握大量中央政府的資金，以購(gòu)買(mǎi)軍糧、軍衣和軍用裝備。許多軍隊(duì)高度依賴軍隊(duì)自己耕種的地方屯田。這些田地由營(yíng)田使經(jīng)營(yíng)管理。在最初，這些職位由專門(mén)的官員擔(dān)任，但從8世紀(jì)20年代初期起改由節(jié)度使兼任；節(jié)度使另外配備有專門(mén)知識(shí)的部屬來(lái)處理這些后勤和財(cái)政問(wèn)題。729年后，范陽(yáng)的軍隊(duì)部分地通過(guò)海運(yùn)得到供應(yīng)，因而范陽(yáng)節(jié)度使另負(fù)海運(yùn)的專責(zé)；而朔方的節(jié)度使則控制連接其各地軍隊(duì)的黃河上游的河運(yùn)，同時(shí)還掌握地方鹽的生產(chǎn)。
節(jié)度使歷年取得的非軍事職能還不止這些。朔方的節(jié)度使在734年，后又在746年兼任關(guān)內(nèi)道的采訪使，因此在一定程度上在一個(gè)遠(yuǎn)比他們實(shí)際的邊境藩鎮(zhèn)廣大的地區(qū)管理民政。從737年起，劍南（四川）的節(jié)度使甚至兼有鄰近山南西道采訪使的頭銜。725年，政府正式承認(rèn)把節(jié)度使的藩鎮(zhèn)納入行政體系的做法，節(jié)度使獲準(zhǔn)使用“木契”，使他們正式有權(quán)進(jìn)行重大的財(cái)政轉(zhuǎn)賬和個(gè)人指揮大軍。節(jié)度使身邊有時(shí)有一監(jiān)軍，監(jiān)軍通常是御史，但737年后有時(shí)是宦官，他負(fù)責(zé)報(bào)告節(jié)度使的行動(dòng)和維護(hù)朝廷的利益。但一般地說(shuō)，節(jié)度使獲準(zhǔn)有很大的行動(dòng)自由和選用自己部屬的權(quán)力，不受文官政府繁瑣行政手續(xù)的不當(dāng)?shù)某钢狻?/p>
邊境藩鎮(zhèn)的組織在玄宗初期逐步形成，它們的情況肯定不一樣。至少在732年前，在設(shè)立永久性新藩鎮(zhèn)的同時(shí)，政府仍在動(dòng)員野戰(zhàn)軍和任命其統(tǒng)帥。軍隊(duì)的固定建制、小分隊(duì)和軍隊(duì)的人數(shù)及支撐他們的固定財(cái)政撥款都是直到737年才被確定下來(lái)的（下面將予論述）。
在初期，直到8世紀(jì)30年代中期或更后，除了西部各藩鎮(zhèn)外，大部分節(jié)度使為高級(jí)文官，他們兼任其他高級(jí)職務(wù)，希望在任期滿后調(diào)至中央政府。例如，范陽(yáng)最早的五個(gè)節(jié)度使都曾一度擔(dān)任過(guò)宰相。許多這類官員雖然身為文官，但可能在武職中幾乎度過(guò)他整個(gè)官宦生涯，而且是與許多將軍一樣的職業(yè)軍人。但他們?nèi)钥释谥醒胝畵?dān)任高官。他們的任期一般比較短，在藩鎮(zhèn)的時(shí)間很少超過(guò)4年，然后又重任文官。因此這些最強(qiáng)大的軍隊(duì)是牢牢地受朝廷控制的。
只有位于中亞的安西和北庭及吐蕃邊境的河西和隴右諸藩鎮(zhèn)是例外，因?yàn)槟抢镞吘硲?zhàn)爭(zhēng)的危險(xiǎn)不斷出現(xiàn)。這里文官很少接受帶兵的任務(wù)，這項(xiàng)工作一般由職業(yè)軍人去做。這些將領(lǐng)鎮(zhèn)守的時(shí)間一般比其文官同僚更長(zhǎng)。他們通常根據(jù)需要在西面的藩鎮(zhèn)中調(diào)動(dòng)，但很少擔(dān)任文職。他們的部屬也幾乎全部是職業(yè)軍人，由此產(chǎn)生了一批久經(jīng)沙場(chǎng)和在戰(zhàn)斗中得到鍛煉的將領(lǐng)，他們的戎馬生涯全在邊塞度過(guò)。到8世紀(jì)30年代，人們發(fā)現(xiàn)這些人都在北部邊境的諸鎮(zhèn)任職。
事實(shí)證明，新體制眼下對(duì)防務(wù)體系作了最有價(jià)值的改進(jìn)，并且在玄宗鞏固政權(quán)的最初的關(guān)鍵幾年有效地保衛(wèi)了中國(guó)。但它確實(shí)使壓倒一切的兵權(quán)集中在少數(shù)人手中。只要皇權(quán)不受挑戰(zhàn)，他們?nèi)允峭醭闹移停磺衅桨矡o(wú)事。但他們?nèi)允钱a(chǎn)生危險(xiǎn)的潛在根源。當(dāng)玄宗在716年，后來(lái)又在729年任命諸王為名義的節(jié)度使時(shí)，他也許意識(shí)到這種危險(xiǎn)。諸王留在京師，由擁有節(jié)度使全權(quán)的副大使履行他們的職責(zé)。行政工作的進(jìn)行實(shí)際上沒(méi)有變化；這些正式的任命象征性地說(shuō)明，節(jié)度使仍是皇帝的臣仆，而不是半獨(dú)立的地方統(tǒng)治者。玄宗及唐宗室
玄宗在他執(zhí)政開(kāi)始時(shí)面臨的最大問(wèn)題也許是如何結(jié)束皇族成員、宮中后妃和外戚對(duì)宮廷政治的不正當(dāng)干涉。他是在太宗時(shí)期顯然十分鞏固的皇帝權(quán)力已被削弱和侵蝕半個(gè)多世紀(jì)以后登基的。以前連續(xù)三個(gè)皇帝都完全受他們的皇后或女眷的支配，并且聽(tīng)任宮廷陰謀以及個(gè)人寵信的人物和外戚成員破壞政治發(fā)展進(jìn)程。他以前每一代皇帝的統(tǒng)治都被激烈的繼位爭(zhēng)端搞糟，這些爭(zhēng)端把朝廷弄得四分五裂，結(jié)果沒(méi)有一個(gè)原被指定為皇太子的王子真正登上皇位。
要緊的是，不能再讓后妃支配政治。每當(dāng)發(fā)生這種情況，它不但給帝皇的權(quán)威造成不可挽回的損失，而且導(dǎo)致政治的普遍不穩(wěn)定。這是不可避免的，因?yàn)榛始覌D女沒(méi)有公認(rèn)的政治地位，她們只能秘密和間接地施加影響和壓力，來(lái)左右政務(wù)的發(fā)展。
一切外界的勢(shì)力都可以通過(guò)皇室婦女間接對(duì)皇帝起作用，因?yàn)樗齻兡茉诨实坶e暇時(shí)不受嚴(yán)格的宮廷禮儀接近他。地位高的后妃都出身于大貴族門(mén)第，她們的近親常常深深地卷入宮廷政治斗爭(zhēng)之中。與皇帝兒女攀親的姻親也有相似的背景，因此皇室就陷進(jìn)了與京畿地區(qū)大貴族門(mén)第的復(fù)雜的聯(lián)姻網(wǎng)絡(luò)之中。雖然宮廷婦女身居深宮，由宦官守衛(wèi)或管理，但這種隔絕狀態(tài)與以后相比還是很松的。唐代的上層?jì)D女享有很大程度的獨(dú)立，所以當(dāng)時(shí)宮廷婦女無(wú)疑與宮外的親屬和社會(huì)保持密切的接觸。這類聯(lián)系也是一種潛在的危險(xiǎn)。
另外兩個(gè)集團(tuán)也能方便地接近后宮成員。第一種人是宦官，他們享有作為皇帝家奴的特權(quán)地位，但在8世紀(jì)開(kāi)始時(shí)，除了像皇帝寵信的宦官高力士玄宗的王皇后
王皇后不能生育。由于當(dāng)務(wù)之急是盡快解決繼位問(wèn)題，所以在715年之初，玄宗之次子郢王李瑛被指定為太子。
另外還有玄宗的弟兄們和他的叔父李守禮，太平公主在睿宗時(shí)期就曾提到他們的皇位繼承權(quán)問(wèn)題。
前面已經(jīng)談到，姚崇和宋璟在711年已經(jīng)試圖解決這一問(wèn)題，辦法是禁止皇室諸王統(tǒng)領(lǐng)禁軍，因?yàn)檫@種部隊(duì)使他們?nèi)〉冒l(fā)動(dòng)政變的兵力。對(duì)公主的配偶也下了類似的禁令。后來(lái)，玄宗的弟兄和李守禮被任命擔(dān)任一般是在長(zhǎng)安附近的幾個(gè)重要的州的刺史或都督，同時(shí)在朝廷擔(dān)任并無(wú)實(shí)權(quán)的禮儀性職務(wù)。這一措施在714年被正式規(guī)定，安排應(yīng)有兩個(gè)親王在朝，三月一輪換。把諸王調(diào)離京師的目的不僅是阻止他們本人發(fā)動(dòng)政變，更重要的是防止他們被朝廷中尋求皇室傀儡的對(duì)立黨派所利用。他們受命管領(lǐng)很重要的州；例如李成義在防御契丹的關(guān)鍵時(shí)刻是幽州（北京）刺史。但諸王參與州的行政管理的程度是值得懷疑的。至少李守禮就把公務(wù)交給他的副手處理，自己則以狩獵、飲酒、聽(tīng)音樂(lè)和尋歡作樂(lè)度日。
不論這一政策對(duì)帝國(guó)幾個(gè)最重要的區(qū)域的行政帶來(lái)多么不幸的后果，但它確使諸王擺脫了宮廷的陰謀。幸運(yùn)的是，玄宗與他的弟兄手足情深。714年，他把他們以前在長(zhǎng)安共住的一座王府?dāng)U大和改建成自己的離宮（南宮或興慶宮），并分贈(zèng)諸弟兄各一座附近的王府，以便互相訪問(wèn)。諸王形成一個(gè)多才多藝的家族，他們專心于文學(xué)、音樂(lè)、學(xué)術(shù)以及唐代貴族珍視的那些上流社會(huì)的運(yùn)動(dòng)，并且還有許多與皇帝相同的愛(ài)好。
與皇帝最親密的親王是李成器，他也熱愛(ài)音樂(lè)和戲劇，經(jīng)常與皇帝擺酒設(shè)宴，狩獵，打馬球和斗雞作樂(lè)。李成器對(duì)政治深感興趣，特別獲準(zhǔn)每年把他自己一年的大事記送交官方的修史者。這是一項(xiàng)嚴(yán)肅的工作，每年送交的記載多達(dá)數(shù)百頁(yè)，但仍存在一種默契，即他從不想與皇帝討論當(dāng)前的政務(wù)，也不想形成任何政治派別。
同時(shí)皇室以驚人的速度在擴(kuò)大。玄宗有59個(gè)子女，其中許多人生于他登基之前。再下一代人數(shù)甚至更多。他30個(gè)女兒的子女的情況無(wú)記錄可查，他們自然應(yīng)算做駙馬的家屬。《新唐書(shū)》中的皇族譜系列了他29子中的20個(gè)，孫子共94人。但這些只是總數(shù)的一小部分，因?yàn)槠渲写蟛糠只虮环址猓驌?dān)任高官。我們已知，他的第四子有子女55人，第六子有58人，第二十子有36人。這些孫輩中，有34人被封為郡王，24人為國(guó)公，如果這些人全按719年唐律規(guī)定接受足額的封地，單單他們的歲入就吞沒(méi)了將近25萬(wàn)戶的稅。他們收的津貼肯定不是足額的，往往只收到象征性的封地，但對(duì)諸王的支撐和維持顯然成了一個(gè)沉重的負(fù)擔(dān)。726年以后，皇帝在城的東北角專門(mén)為諸王建立一座王宅。這一為王子建造的建筑群稱十王宅，它因最早在那里定居的諸子而得此名。十王宅后來(lái)擴(kuò)充到北面的御苑內(nèi)；737年的一個(gè)時(shí)期，王朝又在同一區(qū)為皇帝的孫子營(yíng)造一群院宅，稱百孫院。
從此，皇室的子女都在宮內(nèi)成長(zhǎng)，但當(dāng)他們被封后，他們不是像以前那樣在宮外得到宅第，而是在這一建筑群中分得自己的院落，他們就與其家庭在那里居住，并受中央的監(jiān)督和由皇宮供應(yīng)一切用品。這樣就對(duì)皇室成員作了進(jìn)一步的限制，并便于皇帝遏制他們的活動(dòng)。各王另立皇族新“房”并自定禮儀的舊制也到此結(jié)束，這是諸王地位衰落的一個(gè)標(biāo)志。